во второй фразе, после того как в первой утверждается принцип всеобщего равенства. В этом заключается главное противоречие, свойственное любому подходу, основанному на правах: как далеко заходит равенство в правах? Идет ли речь только о праве свободно заключать договоры, т. е. о равенстве перед лицом рынка, что во времена Французской революции уже казалось совершенно революционным? А если мы включаем в понятие равенства право на образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение, как это стало делать социальное государство, возникшее в XX веке, то следует ли сегодня включать в него еще и право на культуру, жилье и путешествия?
Вторая фраза первой статьи Декларации прав 1789 года обладает тем достоинством, что дает возможный ответ на этот вопрос, поскольку в некотором смысле переносит бремя доказывания. Равенство является нормой, неравенство допустимо только тогда, когда основывается на «общей пользе». Это понятие тоже нуждается в определении. Составители этого документа подразумевали в первую очередь упразднение сословий и привилегий Старого режима, которые в те времена считались воплощением произвольного, бесполезного неравенства, которое никак не связано с «общей пользой». Однако его толкование можно расширить. Разумно предположить, что общественное неравенство приемлемо только в том случае, когда отвечает интересам всех граждан и прежде всего самых обездоленных социальных групп[504]. А значит, фундаментальные права и материальные преимущества, доступные для всех, нужно расширить настолько, насколько это возможно, поскольку это отвечает интересам тех, у кого меньше всего прав и кто имеет самые скромные возможности[505]. «Принцип различия», введенный американским философом Джоном Роулсом в книге «Теория справедливости», ставит близкую к этому цель[506]. На схожей логике основан и подход индийского экономиста Амартии Сена, использующего понятие максимальных и равных для всех «возможностей»[507].
На чисто теоретическом уровне имеется некоторый консенсус — отчасти искусственный — относительно абстрактных принципов социальной справедливости. Разногласия проявляются намного сильнее, когда предпринимаются попытки наполнить неким содержанием социальные права и неравенство и перенести их в специфический исторический и экономический контекст. На практике конфликты скорее возникают, когда речь заходит о средствах, при помощи которых можно эффективно улучшить условия жизни самых обездоленных, о конкретном объеме прав, которые можно предоставить всем (учитывая экономические и бюджетные ограничения и высокую степень неопределенности, с ними связанную), или же о точном разграничении факторов, которые человек может контролировать, и тех, которые его контролю неподвластны (где начинается усилие и личные достоинства, где заканчивается удача?). Абстрактные принципы или математические формулы никогда не смогут окончательно решить эти вопросы. Их можно решить только посредством демократического обсуждения и политических конфликтов. А значит, институты и правила, в рамках которых проходят эти дебаты и принимаются подобные решения, играют ключевую роль наряду с соотношением сил между различными социальными группами и возможностями убеждения, которыми располагает каждая из них. В конце XVIII века и американская, и французская революции провозгласили абсолютный принцип равенства прав, что для той эпохи, безусловно, было прогрессивным. Однако на деле политические режимы, установившиеся в результате этих революций, в XIX веке сосредоточились прежде всего на защите прав собственности.
Модернизировать социальное государство, а не демонтировать его. Как бы то ни было, современное перераспределение и особенно социальное государство, построенное в богатых странах в течение XX века, исходят из совокупности фундаментальных социальных прав: права на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение. Несмотря на все ограничения и вызовы, с которыми сталкиваются сегодня системы отчислений и расходов, они представляют собой огромный исторический прогресс. Вне зависимости от предвыборных баталий и партийных политических игр относительно этих социальных систем имеется широкий консенсус, особенно в Европе, где преобладает очень сильная привязанность к тому, что воспринимается как «европейская социальная модель». Нет ни одного значимого общественного течения, ни одной политической силы, имеющей хоть какое-нибудь значение, которая всерьез стремилась бы вернуться в мир, где доля отчислений составляла бы до 10 или 20 % национального дохода, а государство ограничивало бы себя исполнением своих базовых функций[508].
Вместе с тем нет ни одного течения, которое придерживалось бы мысли о том, что процесс бесконечного расширения социального государства в будущем должен протекать такими же темпами, как и в период с 1930-х по 1980-е годы (это могло бы повысить долю обязательных отчислений до 70–80 % национального дохода к 2050-2060-м годам). Конечно, в теории ничто не мешает представить общество, где налоги достигают двух третей или трех четвертей национального дохода в том случае, если их сбор будет прозрачным, эффективным и приемлемым для всех и особенно если они будут направляться на финансирование тех потребностей и инвестиций, которые будут считаться приоритетными, например в сфере образования, здравоохранения, культуры, чистой энергии и устойчивого развития. Сам по себе налог не плох и не хорош: все зависит от того, как и ради чего он взимается[509]. Тем не менее есть две причины, по которым такое сильное повышение не является ни реалистичным, ни желаемым, по крайней мере в обозримой перспективе.
Прежде всего, расширение роли государства, имевшее место в течение Славного тридцатилетия, в значительной степени облегчило и ускорило невероятно сильный рост, наблюдавшийся в этот период, по крайней мере в континентальной Европе[510]. Когда доходы растут на 5 % в год, не так сложно смириться с тем, что часть этого роста направляется на увеличение отчислений и государственных расходов (а значит, последние растут быстрее средних темпов роста), особенно в условиях, когда потребности в образовании, здравоохранении и пенсионном обеспечении очевидны, тем более что в 1930 или в 1950 году их уровень был очень низким. Совсем иная ситуация сложилась в 1980-1990-е годы: когда рост средних доходов на душу населения упал до всего 1 % в год, никто не желал массового и постоянного увеличения отчислений, которое лишь усугубило бы стагнацию доходов или даже привело бы к их заметному сокращению. Можно представить перераспределение отчислений или большую прогрессивность налогообложения при более или менее стабильном объеме налогов; однако очень трудно предположить всеобщее долговременное повышение среднего уровня налогообложения. Неслучайно во всех богатых странах оно стабилизировалось, несмотря на все различия между ними и на политические перипетии (см. график 13.1). Кроме того, совсем не факт, что бесконечное увеличение отчислений в пользу государства обосновано потребностями. Конечно, потребности в области образования и здравоохранения объективно растут и, бесспорно, могут служить обоснованием для небольшого повышения отчислений в будущем. Однако у жителей богатых стран также есть законные потребности в сохранении покупательной способности, позволяющей им приобретать самые разные товары и услуги, производимые частным сектором, такие как, например, путешествия, одежду, жилье, доступ к новым услугам в сфере культуры, последний вышедший планшет и т. д. В мире, где производительность растет медленно, на 1–1,5 % в год, что, как мы видели, на самом деле не так мало в очень долгосрочной перспективе, нужно выбирать между различными потребностями, и нет очевидных оснований полагать, что отчисления в пользу государства со временем должны финансировать почти все потребности.
Кроме того, помимо логики потребностей и распределения роста между различными потребностями нужно учитывать еще тот факт, что, когда государственный сектор превосходит определенные масштабы, возникают серьезные организационные проблемы. В этом случае также невозможно делать какие-либо долгосрочные прогнозы. Можно представить, что получат развитие новые децентрализованные и партисипативные формы организации и будут изобретены новаторские формы управления, которые позволят эффективно руководить намного более масштабным государственным сектором, чем тот, что существует сегодня. Кстати, само понятие «государственного сектора» ограничено: сам факт государственного финансирования не означает, что данная услуга производится людьми, непосредственно работающими на государство или на органы местного самоуправления в строгом смысле слова. В сфере образования или здравоохранения во всех странах имеется большое разнообразие юридических структур, прежде всего в виде фондов и ассоциаций, занимающих промежуточное положение между двумя крайними формами, коими являются государство и частное предприятие, и участвующих в производстве государственных услуг. В целом в развитых экономиках на образование и здравоохранение приходится более 20 % рабочих мест и ВВП, т. е. больше, чем на всю промышленность, вместе взятую: это более чем существенный показатель. Более того, такой способ организации производства отражает долговременную и универсальную реальность. Например, никто не собирается превращать американские университеты в акционерные общества. Вполне возможно, что подобные промежуточные формы в будущем получат большее распространение, например в сфере культуры или в СМИ, где модель коммерческого предприятия является далеко не единственной формой и ставит серьезные проблемы, прежде всего в том, что касается конфликтов интересов. Изучая структуру капитала и оценку его стоимости в Германии, мы также видели, что самое понятие частной собственности неоднозначно, в том числе и в наиболее классической отрасли промышленности (автомобильной). Представление о том, что есть только одна возможная форма собственности на капитал и организации производства, ни в коей мере не соответствует реалиям развитого мира: мы живем в смешанной экономической системе, безусловно отличающейся от той, которую представляли в послевоенные годы, но от этого не менее реальной. В будущем этот процесс будет только развиваться: необходимо придумывать все новые формы организации и собственности.
Вместе с тем прежде чем учиться эффективной организации государственного финансирования, составляющего две трети или три четверти национального дохода, следовало бы улучшить организацию и функционирование государственного сектора, на который в настоящее время приходится половина национального дохода (включая замещающие доходы и трансферты), что не так уже мало. В Германии, Франции и Италии, в Великобритании и в Швеции споры, которые будут вестись вокруг социального государства в ближайшие годы и десятилетия, будут касаться прежде всего вопросов его организации, модернизации и консолидации. Если доля отчислений и расходов в пропорции к национальному доходу будет оставаться более или менее неизменной (или, возможно, немного повысится, если следовать логике потребностей), то как можно улучшить функционирование больниц и яслей, как менять систему возмещения расходов на услуги врачей и на лекарства, как реформировать университеты и начальные школы, как корректировать расчет пенсий или пособий по безработице с учетом роста продолжительности жизни или безработицы среди молодежи? Когда государственные расходы составляют почти половину национального дохода, все эти споры закономерны и даже необходимы. Если постоянно не задаваться вопросом о том, как адаптировать эти услуги к потребностям населения, то консенсус относительно высокого уровня отчислений, а значит, и относительно социального государства вечно не продлится.
Анализ перспектив реформ в этих сферах деятельности социального государства выходит далеко за рамки настоящей книги. Мы лишь уточним некоторые проблемы, связанные с двумя областями государственного вмешательства, которые имеют особенно важное значение для будущего и напрямую связаны с нашим исследованием: с одной стороны, речь пойдет о равенстве доступа к образованию, прежде всего к высшему; с другой — о будущем распределительных пенсионных систем в мире с
