Они были убеждены, что делами государства должны руководить люди знатные и богатые и что необходимо сдерживать попытки уравнительного подхода, исходящие от массы неимущих, из которых состояла «фракция большинства». «Для того чтобы обеспечить гарантии государственной собственности и частных прав от опасности со стороны такой фракции, — писал Джеймс Мэдисон в сборнике Federalist № 10, — и в то же время сохранить дух и форму народного правления — это теперь великая цель наших заседаний». Здесь Мэдисон коснулся самой сути проблемы: как сохранить «форму» — то есть внешнюю видимость народного правления при минимуме соответствующего содержания; как создать систему правления, способную добиться народной поддержки, но которая бы не пыталась изменить существующую классовую структуру общества? Как создать достаточно сильную систему правления, чтобы обеспечивать растущие потребности предпринимательского класса и противостоять демократическим требованиям сторонников равноправия из народа?
Авторы Конституции могли согласиться с Мэдисоном, когда тот писал в издании Federalist № 10, что «самой основной и постоянной причиной пополнения этой фракции (большинства. — Примеч. пер.) является неравноправие распределения собственности». Владельцы собственности и те, кто ею не располагают, являются носителями различных общественных интересов. Поэтому «главная задача системы государственного правления заключается в обеспечении разнообразных и неравных возможностей приобретения собственности» (то есть богатства).
Авторы Конституции считали, что демократия — «худшее из всех политических зол», как выразился по этому поводу Элбридж Джерри. По словам Эдмунда Рандольфа, проблемы страны вызваны не глупостями и недомыслием демократии. Роджер Шерман соглашался с этим: «Людям следует как можно меньше вмешиваться в дела власти». А Александр Гамильтон писал: «Всякое человеческое общество делится на меньшинство и большинство. Первые принадлежат к известным фамилиям и богаты, а вторые — масса простого народа. Народ обычно беспокоен и изменчив. Он редко рассуждает здраво и логично». Он рекомендовал установить сильную централизованную государственную власть для того, чтобы «сдерживать опрометчивость демократии». А Джордж Вашингтон, который выполнял функции председателя на Конвенте в Филадельфии, убеждал делегатов не плодить документы только ради того, чтобы «понравиться народу»[99].
Во всем этом не было большой опасности. Делегаты потратили несколько недель, обсуждая и отстаивая свои интересы, но это были различия в интересах крупных торговцев, рабовладельцев и промышленников, споры состоятельных людей с состоятельными, в которых каждая группа искала гарантий в Конституции собственным интересам. Ко всему Этому добавились разногласия по поводу конституционной организации структур власти. Как организовать учреждения законодательной власти? Насколько многочисленными должны быть представительства крупных и мелких штатов? Как выбирать исполнительную власть? Какой должна быть продолжительность пребывания в должности различных должностных лиц?
Основатели решили создать двухпалатный орган законодательной власти, состоящий из Палаты представителей, полностью переизбираемой раз в два года, и Сената, переизбираемого раз в шесть лет (треть Сената переизбирается каждые два года). Было принято решение распределять места в Палате представителей среди штатов пропорционально численности их населения, а в Сенате каждому штату предоставить два места вне зависимости от численности населения.
Главные вопросы в отношении способности новой системы правления защищать интересы собственников были согласованы на удивление быстро и не вызвали больших споров. В дискуссиях по этим вопросам не принимали участия мелкие фермеры, ремесленники, контрактные работники и рабы, ожидавшие Конвента для того, чтобы высказать противоположную точку зрения. Простые труженики не могли взять на работе четырехмесячный отпуск, чтобы поехать в Филадельфию писать Конституцию. Дискуссия между богатыми и неимущими так никогда и не состоялась.
И неудивительно, что статья 1 раздела 8, которая является наиболее важной частью Конституции и дает федеральной власти полномочия для поддержки и регулирования торговли и защиты интересов собственности, была принята в течение всего нескольких дней и с минимальными спорами. Конгрессу были предоставлены полномочия регулировать торговлю между штатами, а также с иностранными государствами и «индейскими племенами», заниматься налогообложением и сбором налогов и акцизов (эта функция позволяет осуществлять все остальные функции власти), устанавливать пошлины и тарифы на импорт (но не на экспорт), платить долги и обеспечивать оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов Америки; вводить национальную валюту и обеспечивать ее курс, занимать денежные средства, устанавливать стандартные единицы весов и мер для нужд торговли, защищать ценные бумаги и деньги от подделки и принимать единые для всей страны законы о банкротстве — все это важнейшие меры для инвесторов, торговцев и кредиторов.
Некоторые делегаты занимались спекуляциями землей и вкладывали деньги в холдинговые компании на Западе страны. Поэтому Конгрессу были предоставлены «полномочия устанавливать необходимые нормы и положения относительно территории страны и другой собственности, принадлежащей Соединенным Штатам». Большинство делегатов занимались спекуляциями ценными бумагами Конфедерации, которые представляли собой сильно обесценившиеся бумажные сертификаты, выпущенные Конфедерацией на раннем этапе для выплат солдатам и мелким поставщикам. Богатые спекулянты задешево скупили у обнищавших держателей огромное количество этих сертификатов. Согласно статье 6, все долги Конфедерации были признаны новым правительством, и это позволило спекулянтам получить огромные доходы, когда государство стало принимать эти ценные бумаги по номинальной стоимости[100].
Признав этот долг, федеральное правительство, следуя линии первого министра финансов Александра Гамильтона, создало огромную массу частного капитала и кредитов для крупных инвесторов на основе недавно полученных полномочий облагать все население налогами. Выплата долга производилась из карманов всего народа и шла напрямую в карманы класса богатых. Финансирование этого признанного правительством долга поглощало почти 80% доходов государственного бюджета на протяжении 1790-х годов[101]. Процесс использования налогообложения для сбора денег трудящегося народа с целью создания частного инвестиционного капитала продолжается и поныне. Мы увидим это и в последующих главах.
В интересах торговцев и кредиторов штатам было запрещено выпускать бумажные деньги и устанавливать пошлины на импорт и экспорт, а также вмешиваться в выплату долгов путем принятия любых нормативных актов, снижающих обязательства федерального правительства по этому закону. Конституция гарантировала полное доверие в каждом штате к «нормативным актам, архивам и юридическим процедурам» в других штатах, что давало возможность кредиторам преследовать в судебном порядке своих должников, невзирая на границы между штатами.
Рабовладельчеству — одной из самых крупных форм собственности — в Конституции было уделено особое внимание. Три пятых числа рабов в каждом штате должны были учитываться при расчете численности представительства штата в Нижней палате Конгресса, давая рабовладельческим штатам непропорционально больше мест в палате по сравнению с количеством мест, рассчитываемым по численности населения с правом голоса. Конституция никогда не отменяла работорговлю. Более того, ввоз рабов был со всей определенностью гарантирован на последующие двадцать лет до 1808 года, после чего сохранялось право выбора решения, но требования отмены работорговли не выдвигалось. Многие рабовладельцы считали, что к тому времени у них останется достаточно политического влияния для сохранения работорговли и после этого срока. Рабы, убежавшие из одного штата в другой, подлежали выдаче своему первому хозяину по его требованию. Конвент проголосовал за это положение единогласно[102].
Авторы Конституции сочли, что штаты действовали недостаточно решительно против народных мятежей и бунтов, поэтому перед Конвентом была поставлена задача создать, вооружить и подготовить военизированные формирования (ополчение), призванные «подавлять выступления мятежников». Федеральному правительству были предоставлены полномочия защищать штаты «от внутреннего насилия». Специальный пункт был посвящен возведению «фортов, военных складов, арсеналов, судостроительных верфей и других необходимых объектов», а также содержанию армии и флота как для обороны государства, так и для поддержания вооруженного присутствия федеральной власти в потенциально мятежных штатах. Эта мера оказалась очень кстати промышленным баронам столетия спустя, когда вооруженные силы США использовались для подавления забастовок шахтеров, а также железнодорожников и фабричных рабочих.
Разделение власти большинства
По-прежнему желая сдержать возможные инициативы большинства, составители Конституции ввели в нее положение, которое Мэдисон назвал «дополнительными мерами предосторожности», предназначенными для разделения власти при ее демократизации. Разделив исполнительную, законодательную и судебную функции и предусмотрев систему взаимных сдержек и противовесов по отношению к каждой из этих трех ветвей власти, включая проведение выборов во взаимно смещенные сроки, вето исполнительной власти, подтверждение Сенатом назначений на должности и ратификацию им договоров, а также создав двухпалатный законодательный орган, составители Конституции надеялись выхолостить влияние пожеланий народа. Они изо всех сил старались придумать тщательно разработанный сложный процесс внесения в Конституцию поправок, требующий их принятия двумя третями составов как Палаты представителей, так и Сената, а также их ратификации тремя четвертями состава Законодательного собрания штатов[103]. Принцип большинства был неразрывно связан с вето меньшинства, что делало менее вероятной возможность быстрой и решительной народной акции.
Как указывал Мэдисон в издании Federalist № 10, нельзя допускать согласованного объединения сил против класса имущих и установленного ими общественного порядка. Чем крупнее страна, тем «более разнообразными будут партии и интересы» и тем труднее становится координация действий массы большинства. Как говорил Мэдисон, «неистовство в отношении бумажных денег, движения за отмену долгов, за равный раздел собственности или в связи с любой другой опасной общественной инициативой менее способны быстро распространяться и охватывать всю федерацию, чем это происходит с одним человеком». Мятеж обнищавших фермеров может угрожать в одно время штату Массачусетс, в другое — штату Род-Айленд, но любая система государственного правления должна быть достаточно широкой и разветвленной, чтобы сдерживать и тот и другой мятеж, и одновременно изолировать остальную часть страны от мятежной заразы.
Необходимо было предотвратить установление в массе населения не только горизонтальных связей, но и всякого силового движения вверх. Давление на власть следовало нейтрализовать путем введения непрямых форм представительства. Так, например, членов Сената от каждого штата следовало избирать на сессиях Законодательного собрания штатов, а не прямым голосованием избирателей. Глава исполнительной власти должен избираться коллегией избранных народом выборщиков, но, как планировали составители Конституции, выборщиков, состоящих из политических лидеров и состоятельных людей, которые через несколько месяцев должны были собраться в различных штатах и выбрать предводителей по своему усмотрению. Считалось, что они, как правило, не смогут сформировать большинство в поддержку любого одного кандидата и окончательный выбор произойдет в палате, в которой каждая делегация от штатов будет иметь только один голос.
Коллегия выборщиков действует и в настоящее время. Ее основная задача заключается в искусственном создании сильного большинства по результатам выборов с относительно небольшим большинством. С 1838 года и по настоящее время тринадцать раз такой кандидат с самым большим процентом поданных за него голосов (но все же не достигшим уровня большинства голосов) избирался президентом страны большинством голосов коллегии выборщиков. Это происходит потому, что кандидат может получить в одном штате 47% голосов (остальные 53% распределяются между несколькими другими кандидатами), но завоевать 100% голосов коллегии выборщиков, что в итоге резко повышает его победный рейтинг.
Недемократичный характер коллегии выборщиков ощущался даже через двести лет после Конституционного Конвента во время президентских выборов 2000 года. Вице-президент Эл Гор победил на выборах с перевесом в 540 000
