обслуживали интересы класса собственников в конкретный период времени. Деловые и финансовые круги хорошо понимают, что такие абстрактные категории, как «права штатов» и «возрождение федерализма» имеют значение не сами по себе, а лишь как средство обслуживания их интересов. Когда такое средство не выполняет предусмотренной для него функции, его отставляют в сторону. В настоящее время, с принятием соглашений о международной торговле, инвестициях и таких организациях, как Всемирная торговая организация, транснациональные корпорации делают на них ставку как на новые способы лишения власти реформистских правительств и самого народного суверенитета.
Усиление власти президента
Если исходить из Конституции, можно подумать, что законодательная ветвь власти более влиятельна, чем исполнительная ветвь. Статья 1 дает Конгрессу полномочия объявлять войну, вводить на территории страны действующее законодательство, собирать налоги и расходовать собранные в бюджет средства. Статья 2 выглядит значительно скромнее. Она предоставляет президенту полномочия назначать послов, федеральных судей и высших должностных лиц исполнительной власти (при обязательном утверждении Сенатом), а также заключать договоры (при обязательной ратификации Сената двумя третями присутствующих на заседании сенаторов). Президент может накладывать на законопроекты свое вето (президентское вето может быть преодолено двумя третями голосов членов Конгресса), созывать Конгресс на специальную сессию и выполняет еще ряд второстепенных обязанностей. Кроме этого президент выполняет еще две очень важные функции: следит за неукоснительным исполнение законов и является главнокомандующим Вооруженных сил страны. Судя по всему, именно Конгресс определяет политику страны, устанавливает правовые нормы, а президент следует указаниям Конгресса.
Реальная ситуация несколько иная. В течение истекшего столетия, с ростом промышленного капитализма внутри страны и за рубежом, чрезвычайно выросла роль государственной власти на муниципальном, штатном и федеральном уровнях в исполнительной, законодательной и судебной ветвях. Но задачи обслуживания огромных потребностей и интересов капитализма в мирное и военное время в совершенно непропорциональном масштабе легли на федеральное правительство и на исполнительную ветвь власти, как наиболее приспособленную к проведению необходимых технических, организационных и военных мероприятий.
Сегодня исполнительная власть представляет собой обширную систему ведомств, организаций, комиссий и управлений. Исполнительное управление Президента США содержит в своем составе ряд административных подразделений, которые помогают президенту формулировать и координировать всю сферу политики. Имеется Административно-бюджетное управление, которое сводит вместе законодательную программу администрации президента и его смету расходов, а затем через посредство чиновничества проводит в жизнь политику Белого дома. В состав Исполнительного управления президента входит Совет национальной безопасности (NSC), созданный после Второй мировой войны в целях общего планирования и координации мероприятий в военной, международной и внутренней областях в плане обеспечения национальной безопасности. Совет национальной безопасности является инструментом Белого дома (совместно с Министерством обороны и в меньшей степени с Государственным департаментом), предназначенным для подавления народных восстаний по всему «третьему миру», и обеспечения глобальной гегемонии корпораций США. ЦРУ отчитывается непосредственно перед Советом национальной безопасности.
Усиление власти президента было настолько впечатляющим, что даже привело к относительному снижению власти Конгресса, хотя сама законодательная деятельность Конгресса за многие годы тоже значительно возросла. Это особенно заметно в международных делах. Конечный результат получился таков, что институт президентства имеет тенденцию заслонять собою Конгресс и иногда даже Конституцию. Президент имеет в своем распоряжении ряд ресурсов, которые обеспечивают ему решающее преимущество.
Престиж должности президента позволяет главе исполнительной власти располагать таким вниманием средств массовой информации, о котором другие политики могут только мечтать.
Президент имеет возможности вознаграждать поддерживающих его законодателей и наказывать тех из них, которые выступают против его инициатив. Законодатель, голосующий по принципиально важным законопроектам так, как хочет президент, скорее всего, добьется от администрации президента строительства в своем округе госпиталя для ветеранов, получит поддержку Белого дома своему законопроекту оказания помощи сельскому хозяйству в кризисной ситуации или же обеспечит своему штату федеральный контракт на сооружение судоверфи.
Поскольку президент один, а законодателей много, глава исполнительной ветви власти имеет преимущество в том, что может предпринимать инициативы и действия объединительного, общего характера. Законодательный орган — это, по определению, разнобой голосов и интересов, не объединенных под единым управлением. Поэтому неудивительно, что приблизительно 80% крупных законопроектов предлагаются исполнительной ветвью власти.
Почти в каждой области политики — от систем вооружений и до использования лесных угодий — исполнительная ветвь власти располагает решающей информацией. Конгресс зачастую следует за инициативами президента, поскольку он сильно зависит от ведомств исполнительной власти. Иногда президенты исключают себя и своих партнеров из сферы расследований Конгресса, настаивая на том, что разделение ветвей власти предоставляет им неотъемлемое право на «привилегии исполнительной власти»[697]. Эти привилегии были использованы для утаивания информации в отношении всего, чего угодно, начиная от необъявленных войн и незаконных кампаний финансирования до вторжений в помещения со взломом, однако сам этот термин не упоминается ни в Конституции, ни в каком-либо законодательстве. Верховный суд поддержал право на «привилегии исполнительной власти», приняв решение о том, что президент имеет право на «предполагаемую привилегию» непредставления информации (в делах, не носящих уголовного характера). Однако понятие «предполагаемый» также отсутствует в числе базовых понятий Конституции[698].
Претензии президентов на привилегии исполнительной власти особенно наглядно проявляются в области «национальной безопасности», которая обычно тщательно скрыта от контроля со стороны общественности и надзора законодателей. Конгресс, даже не догадываясь, финансировал тайные операции ЦРУ в Лаосе и Таиланде, которые проводились в нарушение принятых им запретов. Законодательный орган распорядился прекратить расширение военно-морской базы в Индийском океане, а затем обнаружил, что ее сооружение продолжается. Многие члены Сената никогда не слышали о Программе автоматизированного управления действиями войск на поле боя, на реализацию которой они одобрили секретные ассигнования.
Заключая с иностранными государствами исполнительные соглашения[699], президент может обойти даже полномочия Сената по обязательной ратификации международных договоров. Администрация президента Рейгана доказывала, что свидетельские показания ее официальных представителей во время слушаний по ратификации не должны, в обязательном порядке, раскрывать истинную суть международного договора. Некоторые из сенаторов протестовали, указав на то, что подобный подход подрывает конституционное право Сената ратифицировать договор, поскольку в таком случае Сенат не будет даже знать, что он одобряет[700].
В области внешней политики президенты иногда требовали абсолютных полномочий без какой-либо подотчетности перед кем-либо. Когда Рейгана спросили, отвечало ли национальным интересам США нападение американских вооруженных сил на Боливию, которое было официально представлено как мероприятие по борьбе с наркоторговцами, президент ответил: «Все то, что мы делаем, отвечает национальным интересам США»[701]. Президент Никсон пошел еще дальше, отстаивая «неотъемлемые полномочия исполнительной власти» на основании Конституции совершать даже преступные деяния, если они обусловлены соображениями национальной безопасности. Он заявил следующее: «То, что делает президент, не может быть незаконным»[702]. В каждом президенте заключен монарх с правами от Всевышнего, который хочет выйти на свет.
Зачастую президенты издают свои декреты без одобрения со стороны Конгресса. Так, президент Рейган в одностороннем порядке упразднил договор о торговле и дружбе с Никарагуа для того, чтобы вести против этой страны войну на истощение. В другом случае он издал распоряжение, которое разрешало разведывательным службам проводить слежку и тайные операции против американских граждан на территории США, и все это в нарушение прямого запрета на подобные действия, предусмотренного Законом о национальной безопасности от 1947 года. Как Рейган, так и Буш использовали распоряжения президента для выведения из-под экологической защиты избыточно увлажненных угодий или для предоставления промышленности режима, предусматривающего сокращение государственного регулирования. В настоящее время уже имеются распоряжения президента, зарегистрированные в Федеральном регистре и принятые Конгрессом, которые, по приказу Белого дома, будут введены в действие в случае объявления в стране чрезвычайной ситуации. Эти распоряжения предусматривают: взятие под контроль федерального правительства всех объектов и коммуникаций общего пользования, пищевых ресурсов, средств транспорта, связи и массовой информации; обязательную регистрацию каждого человека и принудительное перемещение населения в пределах территории Соединенных Штатов[703]. Используя распоряжения с целью создания изъятий из действующего законодательства, президент придумывает собственные нормативные акты, что Конституция не разрешает делать.
Когда Конгресс в первый раз отказался удовлетворить запрос президента Клинтона о выделении пакета финансовой помощи на общую сумму в $40 миллиардов для спасения от банкротства финансистов Уолл-стрит и Мексики, президент издал распоряжение, предложив финансистам $20 миллиардов из Фонда валютного регулирования (ESF). ESF Министерства финансов США, созданный законом от 1934 года с целью поддержки американского доллара на международных рынках, с тех пор неоднократно использовался весьма странным образом. Несколько членов Конгресса вели борьбу за установление надзора за его использованием. Как заметил по этому поводу Ральф Надер: «Если президент и министр финансов могут, не согласовав более ни с кем, отправить миллиарды долларов государственных средств мексиканскому правительству для спасения инвестиционных фирм с Уолл-стрит и финансистов, как можно надеяться на соблюдение бюджетной дисциплины? Какая еще плохо управляемая страна или богатый округ в США окажутся следующими бенефициарами такого нетребовательного фонда?»[704]
Верховному суду США давно известно о том, что его решения имеют силу закона только в том случае, если правительственные ведомства выполняют их. В последние годы Конгресс приходит к такому же пониманию полномочий исполнительной ветви власти по прямому использованию людей, материалов и программ, необходимых для исполнения ее решений. Особая опасность, исходящая от исполнительной власти, заключается в том, что она сама реализует все свои решения. Исполнительная власть располагает полномочиями самостоятельно осуществлять, действовать (или отказаться действовать) с использованием всей силы государства, реализовать свои чрезвычайные, а иногда и незаконные инициативы. Несколько примеров двух последних десятилетий хорошо иллюстрируют, как исполнительная власть может обманывать закон внутри страны и за рубежом.
Администрация Рейгана положила конец выплате пособий социального обеспечения сотням тысяч нетрудоспособных американцев. Когда федеральные суды пришли к выводу, что такие решения незаконны, администрация объявила, что она будет просто игнорировать неблагоприятные решения судов.
Когда федеральный судья выдал первой администрации Буша предписание предоставить, в соответствии с законом 1987 года, излишнюю федеральную собственность в распоряжение бездомных, Белый дом проигнорировал предписание.
Администрации как Рейгана, так и Буша отказались израсходовать миллиарды долларов одобренных конгрессом ассигнований на программы улучшения жилищных условий для граждан с низкими доходами и заблокировали миллиарды долларов ассигнований, предназначенных для повышения уровня безопасности общественного и воздушного транспорта.
Конгресс запретил продажи оружия и военного снаряжения Гватемале, однако Белый дом дал согласие на военные поставки этому правительству на общую сумму в $14 миллионов, утверждая, что поскольку оплата сделки производится за наличный расчет, то она не нарушает запрет Конгресса.
В июне 1993 года Управление общей бухгалтерской отчетности США выявило, что Пентагон умышленно ввел Конгресс США в заблуждение в отношении цены, технических характеристик и потребностей в системах атомного оружия[705].
Иногда Конгресс сам способствовал узурпации своих полномочий, предоставляя каждому президенту и все расширяющемуся перечню ведомств исполнительной власти секретные ассигнования и не требуя подробной отчетности по ним. Возрастание неподотчетности исполнительной власти нигде не проявляется с
