развитии процесса накопления капитала «свободного рынка». На верхней части общественной пирамиды не произойдет, судя по всему, никаких существенных прогрессивных изменений, вне зависимости от того, кто находится в Белом доме, до тех пор, пока не появится массовое общественное недовольство и мобилизация масс в нижней части этой пирамиды.
16. Политэкономия бюрократии
Некоторые люди доказывают, что бюрократия — это социальное зло, свойственное только социализму или другим разновидностям «государства всеобщего благосостояния». На самом деле бюрократию можно обнаружить почти в любой области современного капиталистического общества — в крупных корпорациях, университетах, религиозных кругах, частных организациях, а также в правительстве. Типичная бюрократия — это организация, которая а) систематически мобилизует человеческие усилия и материальные ресурсы на реализацию определенных проектов и целей, b) укомплектована штатом сотрудников со специальной профессиональной подготовкой, с) управляется с помощью структуры, подотчетной какой-то власти[708]. Бюрократия может быть использована как для управления национальной программой здравоохранения, так и лагеря смерти. Все зависит лишь от политико-экономических условий, в которых она действует.
Мифы и реальность неэффективности
У бюрократии есть определенные негативные свойства, которые, судя по всему, присущи ее природе. Например, потребность в последовательном и поддающемся учету порядке в любой деятельности порождает тенденцию к появлению бюрократии и ограниченной реакции на новые инициативы. Необходимость принятия ответственности за широкую зону управления или область деятельности может породить проблемы координации и отчетности. А средний гражданин видит только непостижимую для него бумажную карусель и мелких чиновников, составляющих основу бюрократии как в частном бизнесе, так и в правительственных учреждениях. Однако бюрократия так или иначе выполняет сложную и важную функцию. «Величайшее достижение высадки человека на Луну, — замечает Дуэйн Локард, — было результатом огромных усилий не только науки, но также и бюрократии»[709]. То же самое можно сказать о вьетнамской войне, системе социального обеспечения, сельском хозяйстве, системе автодорог, жилищном строительстве и оборонных программах. В соответствии с широко распространенным мировоззрением корпоративной Америки государственная бюрократия дорого обходится, неэффективна и служит каналом утечки средств, заработанных более производительной частной экономикой. В качестве средства борьбы с этим недостатком обычно предлагают передать большинство государственных программ частным подрядчикам («приватизация») или их полное упразднение. Сторонники свободного рынка настаивают на том, что в частном секторе все работает лучше, поэтому правительство «должно функционировать в большей степени как бизнес». Хотелось бы поинтересоваться, как этого можно достичь? Правительство имеет дело со сложными социальными проблемами, противоречивыми целями и конкурирующими избирательными округами. Подобно какому бизнесу должно действовать правительство? Может быть, подобно тем пятидесяти тысячам фирм, которые ежегодно терпят банкротство? Пли подобно тем успешным корпорациям, которые сами представляют собой гигантские бюрократические структуры и получают щедрые государственные субсидии, обслуживая только тех, у кого достаточно собственных финансовых средств или большой кредит? Может быть, мы хотим, чтобы правительство действовало как частные компании под руководством неизбранных директоров, которые подотчетны только самим себе, нескольким банками и крупным инвесторам? Впрочем, именно это и происходит с международной бюрократией из частного сектора, как, например, Всемирной торговой организацией, которая вся состоит из представителей корпораций, готовых отменить действие законов в своей собственной стране[710].
Если мы организуем работу правительства по примеру бизнеса (в любом смысле этого слова), тогда кто будет обеспечивать функционирование дорогостоящих, бесприбыльных государственных служб, которые необходимы для выживания государства и самого бизнеса? Например, кто предоставит сотни миллиардов долларов на строительство дорог и автомагистралей, необходимых для автомобильной промышленности, а также на компенсационные выплаты на переселение тех жителей, чьи дома оказались на пути строительства новых автомагистралей? Можно ли в таких случаях считать правительство обузой автопромышленности или в этом случае все наоборот?
Неэффективность и потери существуют в частном бизнесе так же, как и в государственных администрациях, но информация об этом редко становится достоянием гласности. Редко говорится и о том, что у государственной бюрократии административные издержки, как правило, меньше, чем в частном секторе. Такие издержки государственной программы медицинского обслуживания Medicare составляют менее 3 центов на один доллар затрат, а аналогичные издержки систем частного медицинского страхования доходят до 26 центов на доллар затрат. Должностные лица государственной администрации обычно работают дольше и за меньшую оплату, чем менеджеры частной бюрократии. За последние десятилетия покупательная способность должностных окладов высших федеральных чиновников сократилась (с учетом инфляции), а заработки высших администраторов частных фирм резко выросли[711].
«Социальное страхование» всегда было наиболее надежной и менее дорогостоящей государственной программой пенсионного обеспечения, чем частные пенсионные программы, что и стало причиной ненависти к ней частного сектора. Социологический центр «Ропер», предложил людям оценить административные издержки программы «Социальное страхование» в процентах от выдаваемого денежного пособия или пенсии. Участники опроса, привыкшие считать, что правительственные программы должны непременно быть неэффективными и дорогостоящими, в среднем назвали цифру 50%. На самом деле административные издержки этой программы составляют всего лишь 1% от объема выплат пособий. Для сравнения можно отметить, что административные издержки частного страхования составляют около 13% от объема ежегодных выплат[712]. Аналогичным образом средняя величина административных издержек государственных лечебных учреждений ниже подобных издержек частных учреждений[713].
Руководители частных компаний хотят ликвидировать расходы бюджета на социальные нужды не потому, что они неэффективны, а именно потому, что они зачастую нормально работают. А раз так, то они демонстрируют паразитический характер класса собственников. Так, Conrail[714] показала, что принадлежащая государству система железнодорожных перевозок функционирует лучше и с меньшими затратами, чем частные железнодорожные компании, которые она заменила. Поэтому Conrail была «приватизирована» (продана обратно частным инвесторам) по выгодной для покупателей цене.
Сторонники свободного рынка утверждали, что огромные суммы денег, потраченные на «войну против бедности», не уменьшили бедность. На самом деле программа «Добавочные пособия малоимущим», созданная в 1972 году, дополняя более существенные выплаты по государственной программе «Социальное страхование», обеспечивает минимальный ежемесячный доход для пожилых и нетрудоспособных людей. При всех таких затратах со стороны государства бедность среди престарелых с 1972 года должна была снизиться. И она действительно снизилась. Затраты государства оказали свое воздействие. Другие крупные программы по борьбе с бедностью не выполнили своих задач, но они и не были предназначены для повышения чьих-то доходов до нижней границы прожиточного минимума. Другие программы федерального правительства в этом плане имели следующее предназначение.
Без программы оказания помощи многодетным семьям число людей, живущих в нужде и с болезнями, могло бы удвоиться и, таким же образом, возросли бы расходы общества.
В течение одного десятилетия государственные требования в отношении дымовых пожарных датчиков, автомобильных ремней безопасности, дорожных знаков ограничения скорости, учреждений для оказания срочной медицинской помощи и предохранительных устройств в промышленных изделиях широкого потребления способствовали снижению на 21% уровня смертности в результате несчастных случаев. Один доллар, затраченный на профилактические прививки детям, позволяет впоследствии сохранить 10 долларов медицинских расходов.
Федеральные расходы по сокращению неравенства условий при получении образования принесли серьезные успехи в уровне образования учащихся и студентов из семей с низкими доходами, проживающих в старых центральных частях городов, а также в других группах населения с низкими материальными возможностями.
С тех пор как была создана Комиссия по технике безопасности и охране труда при Министерстве труда США, даже при всех присущих ей недостатках, уровень производственной смертности сократился наполовину и удалось сохранить жизни примерно 140 000 рабочих.
С введением талонов на льготную покупку продуктов произошло значительное снижение голодающих и плохо питающихся людей[715].
Мир бизнеса оказывает противодействие таким программам, поскольку они расширяют государственный сектор и укрепляют альтернативные источники поддержки людей, делая их менее зависимыми от отчаянной конкуренции за получение работы и снижая их готовность работать все упорнее и упорнее за все меньшую оплату. Мероприятия по защите окружающей среды сохраняют человеческие жизни и приносят пользу обществу, однако они могут приводить к сокращению прибылей частных фирм за счет увеличения производственных расходов. Кроме того, они накладывают ограничения на возможности промышленности использовать труд человека и окружающую среду полностью по своему усмотрению. Государственные программы жилищного строительства за период 1940 — 1980 годов резко сократили городскую перенаселенность и в то же время обеспечили ввод в строй жилья, которое создавало конкуренцию частной строительной индустрии. Государственное регулирование квартирной и арендной платы сделало доступными миллионы квартир, позволяя в то же время владельцам сдаваемого жилья получать «умеренные» прибыли, но это регулирование все-таки понизило прибыли домохозяев[716].
Эффективность государственных программ хорошо оценивается тогда, когда эти программы подвергаются сокращению или упразднены. Сокращения государственного жилищного строительства и регулирования квартирной и арендной платы повлекли за собой резкий рост бездомности. Закрытие венерических лечебниц способствовало росту числа венерических заболеваний. Бездушные урезания программ государственных социальных пособий и выплат на улучшение питания повлекли за собой рост уровня голода среди детей в малообеспеченных семьях. Снижения финансирования программ образования дали в результате рост числа не соответствующих нормативам, переполненных школ. Упразднение или понижение требований к технике безопасности на производстве, к информации о мерах обеспечения безопасности на медицинских приборах и оборудовании, а также к стандартам очистки воздуха и нормам применения пестицидов очень дорого обходится нации, если выразить ущерб в человеческих жизнях и степени деградации природной среды[717].
Отмена государственного регулирования и приватизация
Как мы уже успели убедиться в предыдущих главах, заявляя о своей самоокупаемости и высокой рентабельности, частный сектор регулярно кормится из государственного «корыта», пользуясь многочисленными субсидиями за счет налоговых скидок и различными видами государственной поддержки. Бизнес не хочет прекращения этих выгод и льгот, ему хочется положить конец государственному регулированию, которое требует затрат денег на заработную плату в размере не ниже прожиточного минимума, различных выплат трудящимся, техники безопасности, защиты окружающей среды, контроля качества в интересах потребителей и регулируемых тарифов. Во всех этих сферах сторонники свободного рынка хотят отмены государственного регулирования. В период с 1997 — 2000 годов электроэнергетика США, имеющая ежегодный оборот в $212 миллиардов, в результате кампаний, проводимых по инициативе лоббистов крупных корпораций, подвергалась штат за штатом упразднению государственного регулирования. К концу этой кампании счета за электричество в некоторых населенных пунктах возросли втрое, что принесло значительно более высокие прибыли электрическим компаниям и дополнительные тяготы потребителям, в особенности семьям с ограниченными доходами, которые тратят на оплату счетов за электричество свыше 10% их семейного бюджета. «Реальность этих цифр проявляется в том, что, открывая счета на электроэнергию, скрюченные и шишковатые руки многих пожилых людей начинают дрожать»[718]. Те, кто утверждает, что свободный рынок обеспечивает наши потребности лучше всего, забывают причины, по которым правительство регулирует в первую очередь тарифы коммунальных предприятий: они являются естественными монополистами, предоставляя услуги, которые невозможно заменить на рынках, защищенных от конкуренции.
Отмена государственного регулирования коммунальных компаний может также оказывать отрицательное воздействие на окружающую среду. В настоящее время гидроэлектрические станции без государственного регулирования достигли самых высоких прибылей при выработке электроэнергии во
