содержания большинства документов, выпущенных двадцать пять и более лет назад, и снижение до десяти лет периода пребывания нового документа под грифом секретности. Однако крупная лазейка в законодательстве позволяет документам оставаться секретными, если такое решение принято при новом рассмотрении документа. Исполнительная власть тратит, как минимум, $5,6 миллиарда на пересмотр и засекречивание документов, и это без учета такого рода затрат в ЦРУ. Общее количество засекреченных документов неизвестно, хотя называют цифру порядка нескольких миллиардов. По меньшей мере 70% из миллионов документов Второй мировой войны, имеющих отношение к военным преступлениям, все еще, даже по истечении полувека, остаются секретными. Центральное разведывательное управление, Федеральное бюро расследований и Пентагон оказывают противодействие попыткам рассекречивания больших объемов документов, стремясь скрыть свои источники информации и методы работы, что дает основания для вопросов о том, что им так требуется скрывать[731].
Секретность порождает неподотчетность и коррупцию. Министерство сельского хозяйства выделило миллиарды долларов по контрактам с фирмами агропромышленного комплекса, которые уличили в мошенничестве при проведении торгов, установлении цен путем монополистического сговора и во введении в заблуждение общественности при реализации правительственных программ. Стаи спекулянтов и инвесторов с шальными деньгами, почти без риска для собственных средств, использовали ипотечные кредиты от Министерства жилищного строительства и городского развития, а также миллионы долларов налоговых кредитов для приобретения собственности и сдачи ее в аренду по расценкам, субсидированным федеральным правительством, что принесло им огромные прибыли. Безвозмездные дотации на жилищное строительство и ипотечное страхование, предназначенные для предоставления доступного по цене жилья для пожилых людей с низкими доходами, пошли на проекты строительства роскошных курортов.
Высшие должностные лица исполнительной власти пользовались бесплатными загородными летними дачами, самолетами частных компаний, шикарными отелями; получали кредиты и займы под низкий процент и искусственно завышенные за счет спонсорства корпораций гонорары за чтение лекций. Кроме того, они имели возможность продавать свои собственные активы по раздутым ценам, а покупать собственность по заниженным ценам.
Президенты нередко защищают своих подчиненных, обвиняемых в неблаговидных поступках, по-видимому, не просто из-за лояльного отношения к ним. Обычно они связаны со своими подчиненными чем-нибудь более прочным, чем личная лояльность, а именно личной заинтересованностью. Подчиненный, резко ушедший из-под контроля, может превратиться в опасный источник разоблачающей информации. Во время истории «Уотергейта» один из помощников президента Никсона, а именно Джон Дин, пытался переметнуться к противной стороне, а затем поведал Конгрессу и всему миру историю заговора. Обычно президентам, замешанным в каких-либо незаконных делах, как, например, президент Никсон в истории «Уотергейта» и президенты Рейган и Буш в операции Иран-контрас, желательно делать все, чтобы поддержать показания своих помощников и других подчиненных, которые стоят между ними и наказанием.
Государственные служащие, ставшие на путь предания огласке неблаговидных дел, подвергают свою карьеру серьезному риску. В федеральной бюрократии, так же как и в большинстве других организаций, включая частные фирмы, полицейские органы, университеты и военных, больше опасаются дискредитации имиджа за счет разоблачения неблаговидных дел, чем самих неблаговидных дел.
Федеральный служащий, который попытался предупредить правительство, что происходит напрасная трата крупных государственных средств на программу иностранной помощи, лишился работы по причине сокращения его должности.
Когда специалист по демографии Бюро переписи США сделала сообщение о том, что война президента Буша против Ирака привела к смерти 158 000 иракских граждан, половина из которых женщины и дети, ей сообщили о том, что ее уволят с работы.
Федеральный атторней был отправлен в отставку за разглашение сведений о том, что ЦРУ пыталось блокировать судебное преследование криминального авторитета.
После того как начальник Управления сбора налогов Налогового управления США предал гласности информацию о том, что его руководство проявляло снисходительность по отношению к богатым и влиятельным налогоплательщикам, его перевели на работу во вспомогательное подразделение, существенно понизили зарплату и возбудили против него уголовное дело «за несанкционированное разглашение информации о налогоплательщиках».
Когда несколько ученых объявили, что действующие в настоящее время нормы радиационной безопасности занижены по меньшей мере в десять раз, Министерство энергетики, ранее входившее в систему атомной промышленности, уволило их, конфисковало их научные информационные материалы и запустило против них кампанию профессиональной дискредитации[732].
В 1995 году Министерство энергетики объявило, что оно примет сторону рабочих, которые высказали озабоченность в отношении своей безопасности при работе на предприятиях по производству атомного оружия. Министерство заявило, что оно откажется оплачивать счета за судебные издержки тем подрядчикам, которые станут преследовать в суде рабочих, предавших огласке ситуацию с охраной труда на атомных предприятиях. Но в ходе расследования в Конгрессе выяснилось, что министерство продолжало выплачивать подрядчикам компенсации судебных издержек, даже не зная об этом. Оно, оказывается, не направило уведомления о своем решении юристам компаний-подрядчиков.
Все это не изолированные случаи. Специальная комиссия, созданная в соответствии с Законом о защите информаторов для разбора жалоб, только за четыре месяца после своего создания выявила свыше 1000 такого рода дел, а в течение еще одного года получила 814 жалоб, в которых говорилось о репрессиях, предпринятых против информаторов[733]. На предприятиях частного сектора информаторы сталкиваются с преследованиями и потерей работы. Если их один раз уволили, у них остается очень мало возможностей снова найти работу как в частной промышленности, так и в правительственных ведомствах. Вместо того чтобы получить поощрение за свою честность, они получают наказание. Информаторы в рядах Вооруженных сил США обычно подвергаются угрозам и наказаниям, причем некоторых из них направляют в психиатрические лечебницы. В 1993 году американский моряк, служивший на авианосце, не смог более терпеть обычный ежедневный сброс в океан неочищенных отходов и мусора, включая пластмассу, компьютеры и токсические вещества. За предание этих фактов оглашению моряка отдали под военный трибунал, понизили в должности и звании и приговорили к наказанию в военной тюрьме[734].
Белый дом в ряде случаев доказывал, что правительственная информация — это собственность правительства, поэтому те служащие, которые берут и разглашают такую информацию, виновны в хищении. Таким образом, доведение информации о совершенном преступлении само рассматривается в качестве преступления. Политический советник Государственного департамента и дипломатический представитель Белого дома Ричард Нуккио сообщил своему конгрессмену, что один из агентов ЦРУ был связан с двумя убийцами, которых ЦРУ в течение длительного времени тщательно прикрывало. Возникшие после обнародования конгрессменом этой информации энергичные общественные протесты заставили ЦРУ избавиться от почти тысячи информаторов, включая и сотню тех, которые принимали участие в преступлениях за рубежом. Какова же была награда Нуккио? Его объявили неблагонадежным, положили конец его карьере в Государственном департаменте и начали против него уголовное расследование. Заместитель директора ЦРУ Джордж Тенет, который возглавлял кампанию преследования Нуккио, вскоре был назначен президентом Клинтоном директором ЦРУ[735].
Бюрократическое действие и бездействие
Многие решения бюрократических ведомств, публикуемые ежедневно в Федеральном регистре, имеют такое же значение, как и крупные законодательные акты, и, в отсутствие четких разъяснений со стороны Конгресса, зачастую занимают место законодательства. Так, без какого-либо всенародного обсуждения Комиссия по ценам одобрила повышение тарифов на коммунальные услуги на общую сумму свыше $2 миллиардов. Руководствуясь директивой Белого дома, Управление социального страхования использовало «более строгие критерии оценки» для того, чтобы лишить 265 000 инвалидов государственных пособий. На основании административного распоряжения администрация Рейгана переправила большую часть ассигнований Федерального агентства по управлению страной в чрезвычайных ситуациях, предназначавшихся Конгрессом на оказание помощи при стихийных бедствиях, на реализацию секретной военной программы. А администрация Буша направила миллиарды долларов фонда социального обеспечения на сокрытие бюджетного дефицита и спасение от банкротства ссудо-сберегательной ассоциации.
Политические процессы не заканчиваются принятием законопроекта в Конгрессе, а продолжаются на административном уровне, только в несколько более скрытой форме и с оказанием воздействия на практику правоприменения.
• В период 1980-х и начала 1990-х годов Агентству по охране окружающей среды (ЕРА) не удалось обеспечить проведение в жизнь принятой Конгрессом программы по безопасному удалению вредных для здоровья людей отходов. Проведение в жизнь законодательства по охране окружающей среды было настолько неравномерным и разбросанным по отдельным территориям, что половина водно-болотных угодий страны (которые ценились как ареал обитания диких животных и растений) была утрачена.
Управление открытых горных разработок раздавало разрешения на разработку крупных участков без принятия мер по охране окружающей среды, в результате этого произошли оползни на тысячах миль и загрязнение водных артерий. Более половины владельцев участков, которым были направлены указания об остановке операций, проигнорировали указания. Наложенные штрафы на общую сумму в $200 миллионов так и остались несобранными.
Принятый Конгрессом Закон о чистом воздухе был серьезно ослаблен административным указом, которым Агентство по охране окружающей среды смягчило нормы содержания смога в воздухе более чем на 50%.
Налоговое управление США настолько небрежно занималось регулированием пенсионной системы железнодорожных рабочих, что владельцы предприятия за три года недоплатили в Пенсионный фонд около $73 миллионов.
Имело место небрежное исполнение или неисполнении законодательства о защите потребителей, законов о гражданских правах, о правах профсоюзов на переговоры с целью заключения коллективного договора, законов о защите государственных земель и парков. Большинство такого рода неисполнений законодательства являются результатом не бюрократической инерции, а политическим замыслом лиц, определяющих политический курс, которые с неприязнью относятся к регулирующим программам.
Нередко ведомства не располагают штатом достаточно компетентных сотрудников для того, чтобы выполнять стоящие перед ними объемные задачи. Федеральное правительство имеет только двадцать пять инспекторов для контроля за перевозками опасных отходов по территории всей страны. Агентство по охране окружающей среды может отслеживать только небольшую часть из одной тысячи новых потенциально токсичных химических веществ, которые промышленность сбрасывает ежегодно в окружающую среду. Представители профсоюза сельскохозяйственных рабочих жаловались на то, что для смягчения проблем жилья и охраны труда рабочих необходим контроль за исполнением действующих законов, не говоря уже о введении в действие вновь принятых законов.
В то время как исполнение некоторых законов остается неудовлетворительным, другие законы в процессе правоприменения настолько изменяются, что происходит полное искажение намерений законодателей. Мы уже заметили, как это делалось в отношении Закона о свободе информации. Может быть, окажется достаточно другого примера: подкомитет Палаты представителей Конгресса высказал неудовлетворенность тем, что Совет по защите системы заслуг, созданный Конгрессом для защиты информаторов, работал таким образом, что обеспечивал информаторам меньше защиты, чем раньше. Он требовал от информаторов, чтобы те сами несли обязанность доказывания в суде, причем делал это таким образом, который запрещен законом.
В послании к Конгрессу о положении страны от 1994 года президент Клинтон похвастался своим планом сокращения федеральной бюрократии почти на четверть миллиона служащих. Хотелось бы спросить, каких бюрократов он имел в виду? Высокооплачиваемых агентов по связи с общественностью, которые проталкивают системы вооружений стоимостью в миллиарды долларов и кормятся от щедрот корпораций? Или служащих из Управления социального страхования, которое и без того уже подвергалось сокращениям и деморализовано, однако продолжает обслуживать престарелых
