которого входит поддержание мира, установление правил, коим должна подчиняться любая деятельность отдельных лиц, принятие решений внутриполитического или внешнеполитического характера, нуждается в согласии тех, кем он управляет. Это не просто одна г из функций из числа только что рассмотренных. Это — одна из существенных сторон любого политического режима. Всякий режим должен обеспечивать подчинение своей воле. От управляемых требуется, чтобы они принимали его таким, каков он есть. Более того, необходимо, чтобы определенными способами режим добивался одобрения со стороны управляемых. Можно представить себе страну, огромное большинство граждан которой принимает режим, но — не конкретные меры законных носителей власти. Примером такого хоть и парадоксального, но вполне возможного случая, вероятно, может служить Франция. Гражданину довольно просто заявить: я согласен с режимом, в котором носители власти определяются путем выборов, но те, кого я избрал, негодяи из негодяев. Сочетание уважения к режиму и неуважения к правителям, избранным в соответствии с Конституцией, психологически возможно.
Мы, следовательно, выявили три основные функции современного политического порядка. Первую я называю административной. Ее назначение — обеспечить мир между гражданами и соблюдение законов. Вторая, охватывающая законодательную и исполнительную власти (в обычном смысле этих слов), включает в себя управление связями с другими сообществами, выработку решений для составления, принятия или изменения законов и, наконец, меры, принимаемые отдельными лицами в зависимости от обстоятельств. Но так как принимаемые отдельными лицами меры касаются сообщества в целом, режиму необходимо находить основания считаться законным и заручаться лояльностью граждан. Есть еще и другое соображение: любой режим, который -решает задачи устройства власти и отношений между гражданами, обязан иметь представление о собственном идеале. Любой режим ставит перед собой задачи морального или гуманитарного порядка, с которыми должны соглашаться граждане.
Философы всегда признавали такие функции. Но каждый уделял преимущественное внимание лишь одной из них. В основе философии Гоббса — неудержимое стремление к гражданскому миру. Живя в эпоху революций, он был готов поставить все прочие мыслимые достоинства режима в зависимость от того, что считал главным— гражданского мира. Руссо полагал, что главное,— обосновать законность власти, которая, по его мнению, может существовать лишь в результате волеизъявления граждан. Глубинный смысл «Общественного договора» — это изложение условий, при которых власть законна, то есть получает одобрение граждан или выражает их волю. Что до марксизма, то гражданский мир, равно как и законность власти, он подчиняет некоей высшей цели. С марксистской точки зрения, законным в нашу эпоху считается режим, приближающий нас к концу предыстории, к уничтожению классов.
Очевидно, что идеальным был бы режим, способный примирить все эти разнообразные требования, которые до сих пор редко согласовывались с действительностью. Режим, который в настоящее время ставит задачу построения бесклассового общества, присваивает право жертвовать волеизъявлением управляемых. Тот, кто своей высшей целью считает мир между гражданами, чаще оказывается консерватором, нежели реформатором или революционером. Исходя из целей политического порядка, можно набросать типологию политических темпераментов.
Теперь вновь обратимся к выявленным нами аспектам политического порядка. Прежде всего рассмотрим функции административные, правительственные, охватывающие законодательную и исполнительную власти: установление законов, отношения с зарубежными странами, а также проведение различных мероприятий, как соответствующих существующим законам, так и выходящих за их рамки.
В современных обществах чиновник и политический деятель противопоставлены друг другу. Чиновник — это профессионал, политик — дилетант. Чиновник получает должность, если соответствует строго установленным требованиям, а политик обретает полномочия в результате выборов. В западных демократических режимах профессионалами управляют любители. Парадокса тут нет: те, кто отдает распоряжения чиновникам и администраторам,— не специалисты, хотя им и не возбраняется знать сферы, которыми они ведают. Согласно официальной теории, распространенной при III Республике, политик вовсе не обязательно должен быть экспертом в области, за которую он несет ответственность; главное — общая культура и ум.
Без чиновников в определенной мере обойтись труднее, чем без политиков. При таком режиме, как наш, администрации приходится быть особенно устойчивой именно потому, что политики на правительственных ролях меняются чаще. Неоднократно отмечалось, что современное государство — в основе своей прежде всего административная организация. При создании нового государства вовсе не обязательно проводить выборы в парламент. Но чиновники и администрация нужны непременно.
Отсюда не следует, что можно обойтись без политиков. Они представляют собой еще одну сторону политического порядка — постоянную связь с теми, кем управляют. Пусть чиновник компетентен, однако для принятия решений у него нет полномочий. Он не должен проявлять свою точку зрения на проблему. Полицейский должен арестовать изменника, но кто может быть назван изменником — коллаборационист или участник Сопротивления? Ответ дает не полицейский, а политическая власть. Один и тот же полицейский мог подвергнуть аресту сначала участника Сопротивления, а затем коллаборациониста. Общественность возмущается и протестует, но она не права. В обычное время действия полицейского в соответствии с правилами ограничены выполнением решений, вытекающих из существующего законодательства. В XIX веке Франция переходила от империи к монархии, опять к империи, затем опять к монархии, далее к еще одной монархии, затем к республике, далее снова к империи, а французская администрация оставалась такой, какой была. При каждой смене режима менялась лишь высшая администрация. Чем выше положение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю. Например, административные функции полиции или налогового ведомства политически нейтральны. Они ограничены применением законодательства, которое установлено не самими чиновниками. Так, по крайней мере, считается.
Необходим иной критерий отбора людей, _ стоящих у власти. Не компетентность, а законность. Министр не всегда лучше чиновника знает, что надлежит делать. В большинстве случаев — хуже. Более того, он не обязательно лучше знает, что необходимо обществу. Политический деятель, на которого пал выбор управляемых, облечен законной властью; его функции — определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом. Одобрение же управляемых может быть двояким: они могут одобрять меры, принимаемые режимом, |а также сам режим и идеал, к которому он стремится. Управление — дело политиков в сотрудничестве с администраторами. Коль чиновники компетентны, но не имеют права принимать решения, необходимы те и другие. Поскольку не может быть режима без общения между управляемыми и управляющими, политические деятели, министры выполняют функцию, столь же необходимую, что и функция администрирования.
Здесь, возможно, следовало бы высказать соображения о том, что принято называть судебной властью, независимость которой долгое время была символом либеральности государственных институтов. Независимость судов остается одной из главных отличительных черт западных режимов даже тогда, когда статус судей сопоставим со статусом остальных чиновников. Если я не уделяю правосудию должного внимания, то лишь потому, что прежде всего стремлюсь постичь особенности обоих видов режима. Анализ различий административных и политических функций отвечает нуждам данного курса. Но конституционность политической власти, соблюдение прав личности предполагают подчинение органов власти правопорядку, то есть наличие судов, способных навязать уважение к правопорядку. В этом смысле подчинение полиции правосудию, а самой администрации — судам (даже судам административным) — действительно необходимо для сохранения подлинно конституционного и либерального режима.
Что же определяет административные функции, с одной стороны, и политических — с другой в современных обществах?
На первый взгляд, институты, с помощью которых осуществляются эти функции, развиваются по-разному. Администрация становится все более сложной, она охватывает все более широкие области жизни сообщества, определяет все более многочисленные виды деятельности отдельных лиц. Труднее различать дела частные и государственные. Как рассматривать национализированные предприятия:
как одну из форм частного бизнеса, когда по воле случая в роли собственника выступает общество в целом, или же как некое выражение самой государственной власти?
Что бы там ни говорили, можно, отвлекаясь от действительности, различать общие условия деятельности, навязываемые законодательством отдельным лицам, и конкретные виды деятельности отдельных лиц или государственных учреждений. Всеобщее стремление современных администраций к расширению области их непосредственного подчинения оказывается в результате не менее очевидным. Если воспользоваться формулировкой немецких социологов, государство и общество все больше стремятся к отождествлению друг с другом.
Вместе с тем совсем иными оказываются отличительные черты политических институтов и их развития. Политическая система, внутри которой и по воле которой определяется выбор носителей власти, становится все более самостоятельной, обособленной внутри общества. Традиционные системы законов предоставляли власть тем, кто находился одновременно на вершинах общественной и политической иерархий. В старой Франции носитель верховной власти был действительно первым человеком страны и по авторитету и по власти. Ныне же тот, кто в условиях западного режима временно наделен политической властью, вовсе не обязательно .находится на вершине общественной иерархии. Главой совета министров может оказаться бывший учитель или преподаватель высшего учебного заведения, если он победил на выборах или возглавляет некую партию. Благодаря процедурным правилам он получает на какое-то время верховную власть. Иначе говоря, одна из особенностей современных режимов (прежде всего на Западе) — использование при выборе политических руководителей методов, которые выделяют политическую элиту среди прочих элитарных кругов. Все, кто в рамках демократии причастны к политике, представляют часть социальной элиты (вершины общественной иерархии), однако нельзя утверждать, что они поднимаются выше лучших представителей промышленности, науки, интеллигенции или бизнеса. Носители политической власти — это отдельная группа, автономная среди прочих правящих групп. Важнейшие» функции возлагаются часто на тех, чье личноесостояние или авторитет могут быть весьма незначительными.
Это своеобразие (редко наблюдаемое в ранее известных обществах) объясняется природой законности, основа которой — уже не традиция, не право, принадлежащее по рождению, но определенный способ назначения. Фикция принадлежности верховной власти народу приводит к тому, что власть законна уже постольку, поскольку граждане выбрали своих представителей. Вполне очевидно, что своими представителями граждане могут избирать и видных людей, и незначительных.
В современных социумах состав причастных к политике имеет специализированный характер. Управляют те, для кого занятие политикой стало профессией. В данном случае общественное мнение опять-таки не право, причисляя к «политикам» профессиональных политических деятелей. Нами правя! профессиональные политики, в основном избравшие свою карьеру достаточно давно и не оставляющие ее столь долго, сколько могут, а они, как известно, славятся долголетием.
Современная политика непременно предполагает соперничество отдельных лиц или групп. Оно идет постоянно и (во всяком случае, на Западе) открыто. Объекты и цели политической борьбы не всегда укладываются в рамки существующих институтов или законов. .Причиной конфликта подчас оказывается сам режим. Современные режимы (во всяком случае, на Западе) дают возможность усомниться в них самих. Они не препятствуют определенной части управляемых обсуждать достоинства существующего порядка, отрицать легитимность власти и даже призывать к революции, основанной на насилии.
На семинарах юридического или филологического факультетов нередко задают вопроса корректно ли называть общество демократическим, если в нем существуют партии, не признающие демократию? Я не готов за несколько секунд дать ответ. Достоверно, однако, одно из
