действующей Конституции, и сейчас ее положения о федерализме не соблюдаются, что бы ни говорил по этому поводу самый конституционный суд в мире. Вопрос состоит в том, как сделать федерализм в России действительно демократическим.
16. Почему не нужно восстанавливать прямые губернаторские выборы
Я считаю, что существующий порядок назначения губернаторов несовместим ни с демократией, ни с федерализмом. Можно понять так, что я выступаю за восстановление прямых выборов. Действительно, эта система была лучше нынешней. Но восстанавливать ее не следует. Рассчитывать на популярность мне с таким подходом, конечно, не приходится. Лишившись за последнее десятилетие почти всех политических прав, россияне умудрились этого не заметить, – видно, заняты были другим. Есть лишь одно исключение, и это – именно губернаторские выборы. Ноя попробую отстоять свою позицию.
Против восстановления прямых губернаторских выборов можно привести несколько аргументов. Некоторые из них не заслуживают подробного разговора. Если сама власть считает, например, что может существовать только в вертикальной форме, то спорить с этими фрейдистскими фантазиями так же бессмысленно, как обсуждать вопрос о том, действительно ли отмена губернаторских выборов покончила с терроризмом в России. Нет, не покончила, и не могла покончить, потому что реальная цель была другая, а Беслан к случаю пришелся. Не хочется мне останавливаться и на традиционных «либеральных» рассуждениях о быдле, которому никакие права не нужны: сразу же изберут сталинистов и нацистов, дай им только волю. Это полная ерунда.
Более разумным был бы аргумент о том, что если уж губернаторы «Единой России» умудряются обеспечить 60 %, то себе, любимым (или тщательно подобранным преемникам), они по 95 % сделают легко. Конечно, в текущих условиях требовать восстановления губернаторских выборов совершенно ни к чему. Этого не понимают только крайне наивные люди. Но мы говорим о том, какие институты подошли бы для России после восстановления базовых политических свобод. И тогда этот аргумент теряет смысл: во многих странах глав регионов избирают напрямую. Больше того, я думаю, что на раннем этапе демократизации прямые губернаторские выборы сыграли бы положительную роль. Они не подходят именно как долгосрочный институциональный выбор.
Главный вопрос, касающийся губернаторских выборов, состоит в том, зачем они нужны. Какова цель? Казалось бы, ответ очевиден: граждане избирают губернатора, оценивают его действия у власти, а на следующих выборах продлевают срок его правления или нет – в зависимости от достигнутых результатов. Это и есть политическая подотчетность. Но реализуется она лишь при условии, что на следующих выборах действующему губернатору будет противостоять заслуживающий доверия альтернативный кандидат; что у этого кандидата будут средства – организационные, финансовые, медийные – довести свою позицию до избирателя; и что в его распоряжении будет механизм, который обеспечит смену власти. Скажем, в США, где губернаторов избирают напрямую, эти условия выполняются (хотя и там – не всегда и не в каждом штате). А что в России?
В России было по-разному. Но если попытаться вычленить из многообразного политического опыта двух десятилетий компактную картинку, то получится примерно так. В начале 90-х гг. Ельцин назначил губернаторов. Некоторые из них вскоре прижились, были приняты местными правящими группами в качестве своих ли деров. В так их регионах оп позиция была представлена, главным образом, коммунистами, к которым все – как правящие группы, так и население – относились как к не имеющим шансов маргиналам. Более сложный путь прошли те регионы, где ельцинские назначенцы не смогли возглавить местные правящие группы. Там на первых губернаторских выборах часто побеждали «кандидаты левых сил», изредка – коммунисты, гораздо чаще – ставленники местного партхозактива, для которых союз с КПРФ был временным и тактическим. Придя к власти, эти деятели в первую очередь искореняли все следы ельцинских назначенцев, так что оппозиции в таких регионах не осталось вовсе. И еще были республики, в которых Ельцин никого не назначил, и все утряслось таким наилучшим образом, что об оппозиции и помыслить было невозможно. Эти три сценария к первой половине 2000-х гг. сошлись воедино, создав совершенно непотопляемую модель регионального авторитаризма.
Основу этой модели составляли: политическая монополия, основанная на консолидации региональных правящих групп вокруг единоличных лидеров; полный контроль губернаторов над всей гражданской и политической активностью в регионах; отсутствие законодательной власти в качестве сколько-нибудь реального противовеса исполнительной; а на этой основе – монополизация «контроля над финансовыми потоками». Ничего не напоминает? Да, теперь так устроена вся Россия. Но началось это в регионах, а не в столице. Конечно, федеральному центру приятно тешить себя иллюзией о том, что это он выстроил вертикаль. В действительности, однако, путинское руководство – вместо того, чтобы реформировать региональную власть, – просто подстроилось под нее, выписав региональным группам ярлык на княжение в обмен на политическую лояльность. Это была взаимовыгодная сделка. Внакладе остались только граждан е России.
Важно подчеркнуть: прямые губернаторские выборы были вполне органичным элементом регионального авторитаризма. Именно на них, в первую очередь, обкатывались те технологии, с помощью которых сегодня побеждает «Единая Россия». А теперь представим, что базовые политические свободы – по меньшей мере, свобода политических ассоциаций – восстановлены. На федеральном уровне это дало бы немедленные результаты: первые же выборы позволили бы избрать работоспособный парламент. В регионах, однако, годами складывалась система, сводившая роль законодательных собраний к абсолютному нулю. О том, сколь ничтожна партийная составляющая региональной жизни, вряд ли стоит распространяться. И, в отличие от федерального центра, там не приходится рассчитывать на скорое партийное строительство. И вот в эту систему – без парламентаризма, без партий, без независимых СМИ – возвращается выборный губернатор. Что тогда будет? Да то же самое, что мы наблюдали раньше. Конечно, кого-то из губернаторов на первых выборах прокатят. К власти придут новые, хорошие. Но мы помним о том, как стремительно новые, хорошие губернаторы «портились» в 90-х Власть портит, а человеческая природа неизменна.
Цель демократизации состоит не в том, чтобы выгнать негодяев и привести к власти героев, а в том, чтобы создать условия, при которых герои не становились бы негодяями, даже если соблазн очень силен. Между тем прямые выборы – это настолько сильный механизм наделения властью, что при отсутствии работающих контрольных механизмов этот соблазн реализуется почти автоматически. Я полагаю, что новое устройство региональной власти должно включать в себя элементы, систематически исключающие контроль исполнительной власти над другими институтами. Эти институты – законодательные собрания и партии – сегодня так слабы, что для них нужны парниковые условия, которые при прямых губернаторских выборах создать невозможно.
17. Как выбирать губернаторов?
В основе моего подхода к формированию региональной власти – идея о том, что губернаторов должны выбирать региональные законодательные собрания (ЗС). Есть ли разница с нынешним порядком? Есть, и принципиальная. Состоит она в том, что губернаторов нужно именно выбирать, а не «наделять полномочиями по представлению президента РФ». В России существует правовое понятие о выборах, согласно которому они должны проходить на соревновательной основе, т. е. с участием нескольких кандидатов. При нынешнем порядке единственный избиратель, которому предоставлено право выбора, – это президент. Именно ему кто-то (говорят, «Единая Россия», но многие считают, что Сурков) заранее подает список кандидатур. Однако ЗС голосует лишь по той из них, на которой уже остановился благосклонный взгляд президента. Или, возможно, кого-то другого в политическом руководстве страны. Называть эту процедуру выборами – заведомая ложь.
Предлагаемая мною альтернативная система преследует три цели. Во-первых, даже на непрямых выборах необходимо обеспечить как можно более тесную связь между политическим итогом и волеизъявлением граждан. Во-вторых, необходимо добиться того, чтобы и в процессе выборов, и после них у губернатора были сильные стимулы к коалиционному взаимодействию с иными региональными политическими силами. Это позволит свести к минимуму возможности монополизации губернатором политического пространства, запустит механизм развития региональной политики. В-третьих, надо сделать так, чтобы это взаимодействие проходило не в форме «прагматичного» торга с отдельными сильными личностями региона, а в цивилизованных политических формах, т. е. на партийной основе.
Пара оговорок. Сейчас ЗС не столько избираются, сколько, как и губернаторы, «наделяются полномочиями», только в более изощренной форме. Поэтому мои предложения будут иметь смысл только после восстановления базовых политических свобод на федеральном уровне, и прежде всего – права на политическое объединение. Это позволит избирать ЗС в условиях реальной, а не имитационной многопартийности. Зачаточный опыт такого рода у России есть. Это региональные выборы осени 2004 – весны 2005 г., когда среднее число партийных списков было 7,1 (доходило до 11), а средняя доля голосов у «Единой России» – 28,4 %. При предлагаемом мною порядке регистрации партий количество списков на региональных выборах несколько возрастет по сравнению с тем периодом. Вероятно, их будет по 10–15.
Кроме того, региональные избирательные системы нужно очистить от накопившихся за последние годы наслоений. Подробнее об этом – ниже. Сейчас отмечу, что оптимальной для выборов ЗС мне представляется смешанная избирательная система с соотношением списочников и одномандатников 50/50, с заградительным барьером не выше 3 %. Чисто пропорциональную систему на региональном уровне я считаю совершенно неуместной. К выборам должны автоматически допускаться списки, выдвинутые всеми зарегистрированными партиями, а также созданными ими блоками. Нуждается в значительном облегчении и порядок регистрации одномандатников.
Я считаю, что во главе каждого партийного списка, выдвигаемого на выборах ЗС, должен стоять кандидат в губернаторы. Таким образом, предлагаемая мною система в каком-то смысле узаконивает нынешнюю ситуацию, при которой действующий губернатор в почти обязательном порядке возглавляет список «партии власти». Но ныне эта практика носит селективный характер, поскольку применяется только «Единой Россией», а ее последствия для демократии в регионах ничтожны: если «Единая Россия» вдруг проиграет, то Кремль, конечно, может наказать губернатора, но это будет решение именно Кремля, а не избирателей региона. На самом деле, однако, совмещение выборов ЗС с волеизъявлением по поводу исполнительной власти могло бы быть мощным инструментом в руках граждан. Для этого нужно, чтобы все партии выдвигали ясные предложения по поводу курса исполнительной власти, принимая на себя обязательства по реализации этого курса в случае успеха на выборах. А без кандидатуры губернатора такие обязательства были бы пустой формальностью.
Для выборов ЗС такая система имела бы благотворные последствия. Она позволила бы переориентировать избирательные кампании на местные проблемы. Сегодня, даже если во главе списка «Единой России» стоит губернатор, голосовать предлагают все равно за Путина. Но Путин, к худу или к добру, не поедет на губернаторство в Рязань. Не поедут и депутаты Госдумы. Точно не поедет Жириновский, который в последние годы возглавлял почти все региональные списки своей партии. Конечно, формально запретить этот лохотрон нельзя (санкции против него ввести можно и нужно, но об этом потом), однако при предлагаемой
