две возможности: или президент контролирует парламентское большинство, или оно враждебно настроено по отношению к президенту. Если реализуется первая возможность, то никаких проблем с государственным управлением не возникает, но есть проблемы с демократией. Президент правит, парламент послушно штампует нужные президенту законы и бюджеты, никого, по большому счету, не контролирует (зачем? – ведь президент такой хороший!), и все идет как по маслу.
Настолько гладко, что уходить из этой прекрасной ситуации президенту совершенно не хочется. И у него возникают, во-первых, сильнейший соблазн, а во-вторых, реальная возможность законсервировать ее путем ограничения демократических свобод. Чтобы как-то воспрепятствовать этой тенденции, вводятся ограничения на число сроков нахождения у власти. Это не очень помогает: когда эти ограничения становятся актуальными, президент либо их отменяет, либо находит подходящего преемника, нередко – сына или зятя. История Латинской Америки пестрит такими примерами. Если же реализуется вторая возможность, то ничего хорошего опять-таки не выходит. С демократией тут все в порядке, но жестоко страдает качество государственного управления. Чтобы реализовывать сколько-нибудь последовательную политику и выполнять предвыборные обещания, президенту нужны законодательная база и бюджет. Но парламент нужные законы принимать не хочет и денег на президентские программы не дает. Если президент политически слаб, то ему приходится с этим мириться, бесславно досиживая свой срок. Но позвольте, за него ведь проголосовали избиратели, воля народа налицо. Поэтому при наличии политических ресурсов президент бросается в бой и в нарушение конституции распускает парламент. Далее – сценарий номер один, классический пример – экс-президент Перу Альберто Фухимори.
Если демократические президентские системы все-таки существуют, то это лишь потому, что недостатки президенциализма амортизируются партийными системами. В США это двухпартийность, причем партии, с одной стороны, исключительно устойчивые, а с другой стороны – внутренне рыхлые, с низким уровнем дисциплины. На то, чтобы сформировалась именно такая партийная система, в США ушли десятки лет. Есть и другие примеры: Колумбия, Доминиканская Республика. Там двухпартийность долго вызревала в недрах авторитарных режимов. Другая модель – когда партийная система чрезвычайно раздробленная, с огромным количеством мелких, недисциплинированных партий, так что президенту удается создавать временные коалиции по отдельным вопросам законодательства. Это – Бразилия. Со скрипом, но работает.
Беда в том, что при выборе институционального устройства мы не можем надеяться на то, что его недостатки будут преодолены за счет политических механизмов вроде партий. Надо выбирать систему без разрушительного потенциала. Президенциализм этому требованию не соответствует.
30. Авторитаризм и президентская система: пример Египта
Президенциализм идеально соответствует задачам наиболее распространенной разновидности авторитарных режимов – персоналистской диктатуры. Сейчас только ленивый не пишет о поразительном сходстве между политическими режимами России при Путине и Египта при Мубараке. Не стану спорить: сходство, действительно, колоссальное. Однако детали малоизвестны.
Электоральный авторитаризм в Египте учредил президент Анвар Садат после того, как разругался с Советским Союзом и стал привилегированным партнером США в арабском мире. Политические структуры, созданные по советскому образцу предшественником Садата, Насером, не годились для страны, которая теперь должна была служить витриной демократии на Ближнем Востоке. А главной из этих структур была созданная Насером партия, Арабский социалистический союз (АСС). Для начала Садат разделил эту партию на три «форума» – правый, левый и главный, «центристский», которым было позволено конкурировать на экспериментальных выборах 1976 г. Эксперимент удался.
В следующих выборах, в 1979 г., участвовали уже три партии, созданные на основе «форумов», в том числе и бывшие «центристы», переименованные в Национально-демократическую партию (НДП). Она выиграла 347 мест, а две другие партии – 32. Успех НДП объяснить несложно. Именно партия власти унаследовала у АСС все политические, организационные и административные ресурсы. «Правые» и «левые» были группами городских интеллектуалов, а Египет – страна сельская. Крестьяне – феллахи – о новых «оппозиционных партиях» ничего не знали, их кандидаты в сельской местности не выдвигались и кампанию не вели.
Так, вполне успешно, стартовал электоральный авторитаризм. Главными противниками режима были тогда радикальные исламисты, которые не могли простить Садату ни проамериканской ориентации, ни примирения с Израилем. В 1981 г. Садат был убит. Новым президентом стал лидер НДП Хосни Мубарак. В течение всех этих 30 лет в Египте проводились парламентские выборы, на которых неизменно побеждала НДП. Надо сказать, что с конституционной точки зрения эти выборы были очень важны. До 2005 г. египетский президент избирался парламентом, а затем кандидатов на президентских выборах могли выдвигать только партии, представленные в парламенте. О результатах надо было заботиться. Они того стоили.
Главным инструментом режима с самого начала был закон о политических партиях, принятый еще при Садате, в 1977 г. Этот закон вверял регистрацию партий специальной Комиссии по политическим партиям (КПП), которая формировалась при участии президента и двух палат парламента. КПП была вправе регистрировать только такие партии, которые соответствовали сформулированным в законе критериям, остальным – отказывать, а если партия переставала им соответствовать, то лишать регистрации. В частности ни программы, ни практическая деятельность партий не должны были противоречить основам исламского права, принципам «революций 1952 и 1971 гг.» и «социальному демократическому порядку». Чтобы зарегистрировать партию, КПП должна была констатировать уникальность ее программы (потому что если такая же уже есть – то зачем новая?), а также установить, что партия не строится по конфессиональному, этническому, классовому или религиозному принципу. К роме того, было прямо запрещено создание партий, отвергающих мирный договор с Израилем.
Понятно, что закон 1977 г. позволял отказать в регистрации любой партии. Так оно и было: из 62 организаций, обращавшихся в КПП за регистрацией, получили ее только две (если не считать образованных ранее на основе «форумов»), К счастью для партийцев, в Египте – и это, конечно, коренное отличие от России – существует относительно независимая судебная власть, созданная еще в XIX в. по образцу наполеоновской Франции и процветавшая при монархии. Она служит предметом национальной гордости. Ни Насер, ни Садат не решились ее уничтожить. Поэтому иногда отказы КПП удавалось оспорить в суде, и несколько партий были зарегистрированы по судебным решениям. Но это был трудный путь, который удавалось пройти немногим, и по разным причинам. С одной стороны, именно судебное решение открыло путь к легализации старейшей египетской либеральной партии, «Вафд», которая не вполне утратила популярность за 40 лет запрета. С другой стороны, по судебному решению была зарегистрирована партия «Аль-Умма» Ахмеда Ас-Сабахи, автора популярного сонника. В число эксцентричных требований этого египетского аналога ЛДПР входили, например, распределение парламентских мест поровну между всеми зарегистрированными партиями и обязательное ношение фески. «Аль-Умма» служила ядром фиктивной оппозиции, так называемого «Блока оппозиционных партий».
Таким образом, партийное поле было зачищено. Правда, оставалась опасность, что при мажоритарной избирательной системе в парламент проберутся независимые оппозиционеры. Поэтому в 1984 г. Египет перешел на пропорциональную систему с барьером, который даже немного превосходил нынешний российский – 8 %. На этих выборах НДП выиграла уже 390 мест, а оставшиеся 58 отошли «Новому Вафду». Тут, однако, вмешался Конституционный суд, который в 1986 г. признал несоответствующим основному закону порядок, при котором независимые кандидаты не могли участвовать в выборах. С 1990 г. в Египте снова применялась мажоритарная система. Результаты выборов для НДП от этого не изменились: она сохраняла колоссальное большинство. Однако представительство других партий резко упало. Их место заняли независимые кандидаты. Правда, на первых порах почти все они, победив на выборах, вступали во фракцию «партии власти», как это было и в России в период использования смешанной системы. В «нулевые» годы ситуация изменилась, потому что на арену вышли «Братья-мусульмане», которые выдвигались именно как независимые кандидаты. На выборах 2005 г. им, совершенно неожиданно для властей, удалось выиграть почти 20 % мест в парламенте.
На состоявшиеся в ноябре 2010 г. выборы египетские власти вышли хорошо подготовленными. Теперь, когда партии перестали быть угрозой, основные усилия были направлены на то, чтобы отказать в регистрации как можно большему количеству независимых. В тех округах, где им все-таки удавалось зарегистрироваться (опять-таки, в основном, по решениям судов), широко применялись подкуп и запугивание избирателей, а наблюдение за выборами было практически запрещено. По общему мнению всех оппозиционных партий, результаты были полностью фальсифицированы. В итоге НДП выиграла 420 из 503 мест. Это был ее лучший результат после 1984 г. У крупнейшей оппозиционной партии, «Новый Вафд», было лишь 6 мест.
Как видим, основные инструменты авторитаризма в Египте были такими же, как и в России. Прежде всего, это репрессивное законодательство о политических партиях; контроль исполнительной власти над организацией выборов (там этим занимается исполнительная власть, а «независимая» Высшая избирательная комиссия, состоящая из судей, не располагает никакими реальными возможностями); отстранение от выборов оппозиционных кандидатов; прямые фальсификации. В чем-то египетский режим был либеральнее российского: скажем, у нас сейчас семь партий, а в египетских выборах имели право участвовать два десятка. Тут сказалась, конечно, относительная независимость судов. Но египетский опыт свидетельствует и о том, что независимый суд – не панацея; с ним лучше, чем без него, но кардинально улучшить ситуацию он неспособен. Не способствует демократизации и отказ от пропорциональной системы. Корень зла – в самом режиме персон али стек ой диктатуры, а не в тех правовых учреждениях, которые его окружают. Но ясно и то, что именно конституционное всевластие президента давало диктатуре наиболее адекватную оболочку. Да, это был хороший пример электорального авторитаризма. Революция 2011 г. положила ему конец.
31. Парламентская система: (большие) достоинства и (маленький) недостаток
Парадокс парламентской системы состоит в том, что это, по преимуществу, партийное правление, но формально вся власть сосредоточена в руках парламента. Правительство – это формируемый им исполнительный комитет. В Великобритании, которая считается наиболее чистым образцом системы, парламентское большинство просто делегирует своих наиболее продвинутых коллег в исполнительную власть. В парламенте концентрируется не только законодательная, но и исполнительная власть (а в Великобритании еще и судебная, поскольку высшая судебная инстанция – это Палата лордов). Поэтому о разделении властей, которое в России многие почему-то считают непременным признаком демократии, применительно к парламентской системе можно говорить с большой натяжкой. В прошлом значительную роль во многих европейских демократиях играли монархи. Сегодня их функции стали в основном церемониальными: царствуют, ноне правят. То же самое касается и президентов, которых избирают, как правило, не на всеобщих выборах раз уж у президента нет реальной власти, то давать ему всенародный мандат ни к чему – лишние проблемы.
Почему власть формально у парламента, а фактически – у партий? Потому что партии лежат в основе внутренней структуры парламента, его работоспособности. Альтернативы нет. История доказывала это неоднократно. Один из самых красноречивых примеров – российский парламентаризм 1991–1993 гг., когда Съезд народных депутатов и Верховный Совет формально
