начинаются властные полномочия другого.
Итак, территориальность государства состоит в том, что его полномочие на власть имеет предел в пространстве; отсюда ясно, что государство может потерять свою территорию только в том случае, если оно потеряет самое свое полномочие на власть. Поэтому если на войне другое государство, без всякого полномочия на власть, силой, временно займет его территорию своими войсками и будет властно распоряжаться над чужими подданными, то угнетенное государство не утратит от этого свой территориальный характер; его полномочие властвовать над жителями его территории временно будет неосуществимо, и только.
с) Власть. Каждое государство есть властвующий союз. Это означает, что ему принадлежит правовое полномочие властвовать, простирающееся до тех пределов, которые указаны в правовых нормах. Каждое государство властвует только в пределах своих полномочий, которые ограничены, с одной стороны, властными полномочиями других государств, с другой стороны, правами свободы, принадлежащими его гражданам.
По общему правилу, каждое государство является самостоятельным по отношению к другим государствам. Это означает, что каждое государство само учреждает свою власть и свое устроение и имеет полномочие устраиваться и переустраиваться независимо от согласия или несогласия других государств, одним своим самостоятельным решением. Государство не получает свою власть ни от какого другого авторитета или союза; оно всегда создает самодеятельно те правовые нормы, на основании которых оно властвует и управляется. Этим-то государство и отличается от земских и городских общин, провинций и областей, которые, будучи иногда во всем подобны государству, – имея и правовой характер, и власть, и население, и территорию, – не имеют, однако, самостоятельной власти: не могут переустраиваться сами, но получают и свое полномочие на власть и свое устройство от того государства, частью которого они являются; поэтому они и не признаются за государства.
Но если всякое государство имеет такую основную самостоятельность, то это не значит, что всякое государство имеет полную независимость от других государств. В известных второстепенных отношениях, касающихся не государственного устройства (см. § 19), а отдельных сторон государственной деятельности, одно государство может быть подчинено другому; это подчинение может состоять, напр., в том, что подчиненное государство или не имеет права сноситься свободно с третьими государствами, или обязано поставлять свои войска и посылать дань господствующему государству, или же обязано в некоторых строго определенных отношениях признавать правовые нормы, исходящие от последнего и повиноваться им (это относится особенно к государствам, входящим в союзные государства, см. § 19). Однако многие государства, особенно великие державы, являются вполне независимыми и связаны лишь теми обязательствами, которые они взяли на себя по свободному договорному соглашению.
Зато в своих пределах власть каждого государства является верховною. Государству принадлежит право относиться ко всем людям, союзам людей, другим организациям и их органам, находящимся в его пределах, как к подчиненным. Государство не признает на своей территории другой власти, которая имела бы полномочие воспротивиться его власти или уклониться от повиновения. Создавая и издавая свои правовые нормы, государство определяет, кому и какая власть принадлежит в его пределах: всякое полномочие на власть дается его правовыми нормами. Современному государству не приходится уже бороться за первенство и верховенство с другими лицами и общественными союзами, – с феодальными помещиками, с церковью, городами, цехами и т. д., – как это было в средние века. Власть каждого государства есть власть в его пределах верховная.
Для того, чтобы верно понять это верховенство, необходимо иметь в виду, что государственная власть, сохраняя свое единство и свою неразделенность (потому что субъект ее – единая государственная корпорация – остается единым и неразделенным), все же для осуществления своего распределяется между всеми органами государства. На вопрос о том, каков объем и размер государственной власти, можно было бы ответить следующим уравнением: власть государства равна сумме властей всех его органов; или иначе: полномочие на власть, принадлежащее государству, распределено всегда без остатка между всеми органами, действующими от его лица. Государство, как и всякая другая корпорация, не действует само, в своем цельном составе, но поручает осуществление своих полномочий и обязанностей отдельным лицам, – физическим (напр., монарх, президент республики, министр, губернатор, мировой судья, фабричный инспектор) и юридическим (напр., государственный совет, государственная дума, сенат, губернское правление). У государства всегда много органов; каждый из них имеет, с одной стороны, полномочие действовать от лица государства самостоятельно от высших органов, с другой стороны, обязанность отвечать за правильность своих действий перед высшими органами и повиноваться их правовым велениям. Исключением является только монарх, который в качестве верховного органа не имеет над собою высшего органа и не отвечает ни перед кем за свои действия, повинуясь только правовым нормам и своей совести.
Отсюда ясно, что власть государства не следует смешивать с властью какого-нибудь отдельного органа или нескольких высших органов государства. Каждый, даже самый мало влиятельный и невидный орган государства, имеет такую область вопросов и отношений, в которой он уполномочен властно действовать от лица государства, повинуясь только правовым нормам и велениям. Если бы государство не распределяло бы так свое властное полномочие, оно совсем не могло бы управляться и разрешать свои задачи. Вот почему воззрение, отождествляющее власть государства то с властью законодательных органов, то с властью правительственных органов, следует признать ошибочным. Каждый орган имеет только то полномочие, которое он получил от государства и которое, следовательно, в сущности принадлежит самому государству; и обратно: полномочие, которое государство утвердило за собою посредством правовой нормы, оно всегда передает для осуществления одному или многим органам. Это означает, что власть государства делится и распределяется между всеми его органами; целиком она не принадлежит ни одному органу. Тем более она не принадлежит ни одному из тех людей, которые носят высокое и почетное звание государственного органа. Вот почему власть государства равна сумме властных полномочий всех его органов.
Наука давно уже обратила внимание на то, что власть государства, продолжая принадлежать единой корпорации, разделяется для своего осуществления на множество полномочий и что полномочия эти распределяются между отдельными органами. Государство имеет две основные задачи: во-первых, устанавливать правовые нормы и правовые императивы, во-вторых, работать над проведением в жизнь того порядка, который установлен в нормах как должный. Это проведение правовых норм в жизнь происходит двумя способами, в зависимости от того, насколько строгие и определенные полномочия предоставлены тому или другому органу: должный порядок осуществляется или путем применения права, или путем управления. Применение и управление суть одинаково те способы, которыми государство выполняет свое назначение: осуществляет в жизни правомерный строй и порядок. Однако способы эти различны: применяя право (см. § 13), государственные органы берут готовые, состоявшиеся свойства, деяния и отношения граждан и, рассмотрев их, подводят их под ту или иную правовую норму, объявляя, согласно ее указаниям, какие полномочия, обязанности и запретности принадлежат данным людям. Самая применяющая деятельность органов обыкновенно бывает подчинена строгим правилам и предписаниям (уставам), которые обеспечивают внимательное, верное и справедливое, свободное от ошибок, применение права: именно так работают суды. В отличие от этого пути, управление происходит так, что государственные органы, действуя от имени и от лица государства, сами завязывают новые публичные или частные (от лица «казны», см. § 12) правоотношения как со своими гражданами, так и с иноземными государствами и подданными, обеспечивая этим для членов своего государства упорядоченную, благоустроенную и благоприятную для духовного роста жизнь. Самая управляющая деятельность органов никогда не может быть заранее предусмотрена и подчинена строгим предписаниям и уставам: здесь очень многое предоставляется свободному почину, энергии, таланту, жизненному опыту и, главное, бескорыстной воле, мудрости и прозорливости правящих людей. Именно поэтому эта деятельность может быть названа «свободною» деятельностью государственных органов; но она «свободна» не в том смысле, что совершается без полномочий и обязанностей или не ограничена запретностями; или может быть вполне произвольною; или является бесконтрольною и безответственною; но в том смысле, что правовые нормы дают для нее лишь общие полномочия, обязанности и указания: управление должно преследовать «пользы» государственного союза и удовлетворять его «нужды», однако отнюдь не нарушая законов государства, но всемерно им подчиняясь.
Таковы три основные деятельности государственного союза и его органов: создание объективного права, применение его и управление. Первоначально думали, что каждому органу может принадлежать только одна из этих трех деятельностей, и, согласно этому, делили не только деятельности и полномочия государства, но и органы его на – законодательные, судебные и правительственные. Однако теперь юридическая наука признает, что органы государства могут иметь полномочия и деятельности всех трех видов. Так, например, палата представителей есть орган законодательный, участвующий главным образом в создании новых правовых норм; но в то же время палата представителей, проверяя правильность состоявшихся выборов, участвует в применении права, а контролируя, путем запросов, деятельность министров, она осуществляет полномочия правительственного характера. Точно так же судебным органам, работающим главным образом над применением права, приходится осуществлять правящую деятельность (через судебных приставов) и даже устанавливать новые правовые нормы (напр., нормы «обычного права», см. § 20). Наконец, правительственным органам приходится действовать не только «свободно» по соображениям «пользы», но и постоянно применять правовые нормы (напр., полиция применяет «Паспортный устав», воинские присутствия – «Устав о воинской повинности» и т. д.); кроме того, правящие органы уполномочены создавать особые правовые нормы, – правительственные распоряжения или указы, без которых они совсем не могли бы осуществлять свое назначение.
Отсюда ясно, что органы государства называются законодательными, правительственными и судебными по тому главному делу, которое им присвоено. Нетрудно также понять, что все эти органы, осуществляя единое государственное дело, стоят в некотором постоянном живом соприкосновении друг с другом; это выражается в их деловых сношениях. Низшие органы сносятся с высшими посредством донесений, а высшие с низшими посредством распоряжений и циркуляров. Это не значит, однако, что все органы расположены в один единый ряд начальствования и подчинения. По общему правилу, только глава государства (монарх или президент республики) является верховным органом во всех трех направлениях – законодательства, управления и суда. Относительно же других органов общее правило таково: все органы одинаково подчинены правовым нормам; но органы законодательные считаются обычно высшею инстанцией, влияющей на деятельность правящих органов, а в некоторых государствах влияющей и на замещение высших правительственных должностей (министров); деятельность же судебных органов ставится обычно в условия независимости от управления, для того чтобы придать ей беспристрастную верность и справедливость, столь необходимую в деле применения права (см. § 13).
Этим и определяется принцип разделения властей, который требует распределения основных государственных деятельностей между различными органами, с тем, однако, чтобы между этими органами постоянно поддерживалось творческое взаимодействие и живое равновесие: законодательная власть является высшей, она следит за тем, чтобы деятельность правительственных органов была полезна и закономерна; правительственная власть подчиняется законодательной, но имеет и свободную сферу,
