губернских земских управ.
Назначение земских собраний состоит в том, чтобы заведывать земскими делами, на правах представителей местного народонаселения и на начале местного административного самоуправления, а так как нельзя требовать от избираемых земством депутатов, чтобы они исключительно и постоянно занимались земскими делами, ибо в таком случае они превратились бы в чиновников, то и учреждаются земские управы, которым и вверяется исполнительная часть и текущие дела по местному общественному хозяйству. По этой-то причине заседания земских собраний происходят раз в год, в сроки, соображенные с временем рассмотрения земской сметы (сентябрь для уездных и ноябрь для губернских смет). Продолжительность заседаний для уездных собраний — 7 дней, а для губернских — 20 дней. Заседания же земских управ, как само собой разумеется, постоянные.
“При самостоятельности земства отдельных уездов, губернское земство составляется (как сказано в “Северной почте” № 142) из совокупности уездов; всякий уезд составляет в нем особую самостоятельную часть; потому и управление земскими делами должно образоваться из представителей уездов. Это ведет к необходимости предварительно определить условия образования уездных земских учреждений, которые, будучи представителями уездов, послужат органическими частями для образования губернских учреждений”.
“Население уездов делится по обществам, городским и крестьянским (волостным и сельским); но, кроме того, вне этих делений, отчасти территориальных, отчасти сословных, существует в уездах класс землевладельцев, не входящих в состав обществ и не подведомственных общественным учреждениям. Правда, материальное и умственное развитие и хозяйственное положение населений городского, сельского и частных уездных землевладельцев существенно различны. Одно из самых резких различий заключается в свойстве землевладения. Члены крестьянских обществ владеют и пользуются землею, право собственности на которую в большей части случаев им не принадлежит; кроме того, самое владение преимущественно общинное, а не личное. Городские владельцы, большею частию, имеют полное право личной собственности на земли, но часть земель находится и в их собственности, а часть городских земель находится и в собственности, и во владении всего общества. Частные уездные землевладельцы имеют одну долю земель в непосредственном распоряжении, между тем как другая доля, хотя и принадлежащая им по праву собственности, находится в постоянном пользовании крестьянских обществ. Все эти разряды населения более или менее участвуют в общих налогах, в земских повинностях и вообще в делах местного интереса; но распределение их в уездах чрезвычайно различно. Во всех уездах значительная часть земель находится в постоянном пользовании крестьян; но земель, состоящих в частной собственности, в одних уездах весьма много, иногда более половины, в других гораздо менее; в некоторых почти совсем не имеется”.
Проект земских учреждений признает и принимает в соображение все эти условия, и признает, как и следовало ожидать от просвещенных сторонников местного самоуправления за всеми собственниками, к какому бы сословию они ни принадлежали, право участия в земских делах и право представительства в земских учреждениях. Но как установить это участие на однообразном основании, когда, например, в уезде городское насление и его имущество составляют, может быть, два, три процента общей массы; когда небольшое число уездных землевладельцев имеют за собою 50 и более процентов всей земли, а члены земских обществ, составляющие 90–95 процентов всего населения, пользуются остальным пространством земли, раздробленным на тысячи мелких и большею частию разных участков?
Проект разрешил и, как нам кажется, совершенно удовлетворительно, то есть здраво политически и логически, и этот несомненно трудный вопрос, а именно проект удерживает на первой ступени земского представительства “исторически” образовавшееся деление уездного населения на три разряда и каждому из этих разрядов предоставляет отдельно избирать представителей уездного земства.
“Каждый разряд образует, для выбора земских представителей, избирательное собрание. В избирательном собрании землевладельцев право голоса дается в силу владения определенным пространством земли или вообще недвижимою собственностию ценою не ниже 15 000 руб. серебром. Требуемый размер земли различен в разных уездах; он соображен с положенными для местностей крестьянскими наделами, составляет вообще около 66-ти высших наделов (100 средних) и в общей цифре изменяется от 200 до 800 десятин. Для лиц недворянского сословия, владеющих незаселенными землями, этот размер удвоен. Лица, владеющие меньшим пространством земли (до 1/20 доли этого размера), избирают от себя, для присутствия в избирательных собраниях, уполномоченных, по одному на пространство земли, установленное для непосредственного участия в выборах. К участию в избирательных собраниях допускаются арендаторы, арендующие на сроки не менее 6-ти лет участки вчетверо большего размера, нежели тот, который установляется для землевладельцев, и священнослужители, владеющие собственною или церковною землею в размере, назначенном по закону для нарезки к сельским церквам. Право участия в избирательных собраниях землевладельцев, независимо от имущества, дается лицам, три года прослужившим в уезде в должностях: уездного предводителя дворянства, мирового посредника, мирового судьи и члена земских учреждений.
В избирательных собраниях городских обществ право участия предоставляется купечеству первых двух гильдий (?), городским фабрикантам, заведения которых имеют до 6 000 р. годового оборота, владельцам недвижимой собственности ценою от 500 до 3 000 р. (смотря по населенности города), выборным городским чинам и лицам, прослужившим не менее 3-х лет в должности городского головы.
Сельские избирательные собрания составляются из старшин и старост. Способ этот избран на первый раз, во-первых, для того, чтобы каждое сельское общество имело представителя в избирательном собрании, а между тем число избирателей не было слишком велико; во-вторых, на том основании, что старшины и старосты, будучи сами лицами, избранными доверием обществ и наиболее знакомыми с людьми и делом, могут с большим успехом избирать на первый раз представителей от сельского населения.
Избирательные собрания выбирают определенное число уездных представителей (гласных): землевладельческое — соответственно количеству всех земель частного владения в уезде, полагая одного гласного на пространство, равное тридцати участкам размера для участия в собрании постановленного (то есть приблизительно одного на 2 000 высших или 3 000 средних душевых наделов); городское — одного гласного на 300, 200 и 100 домов, смотря по населенности города; крестьянское — одного гласного на 5 000 ревизских мужеского пола душ. В гласные могут быть избираемы только лица, пользующиеся правами избирателей; сельским избирателям разрешается избирать в гласные и местных приходских священников.
Уездные гласные соединяются в уездное земское собрание на равных правах и с равным голосом, без всякого различия в том, каким из избирательных собраний они выбраны; один из них, по назначению министра внутренних дел, председательствует в собрании”.
IV
“Губернские учреждения формируются по тому же типу, как и уездные. Губернское земское собрание составляется из представителей каждого уезда, избираемых уездными земскими собраниями из своей среды. Этот способ выбора основывается на том, что в земских делах губернии всякий уезд составляет одно неделимое целое; землевладелец, промышленник, крестьянин, принадлежащие к одному уезду, имеют, например, равный интерес в том, чтобы уезд не был обременен более других при разверстке губернской повинности, чтобы губернский земский капитал расходовался правильно, чтобы губернские дороги содержались исправно и т. д. Кроме того, выбор получает этим путем вполне земский характер, без всякого влияния посторонних начал, без всяких сословных делений, а назначение губернских гласных из среды уездного собрания удерживает за ними характер лиц, непосредственно избранных местным населением.
Число избираемых каждым уездом губернских гласных соразмеряется с числом гласных уездного собрания, полагая одного губернского на десять уездных, но с тем, чтобы во всяком случае число это было не менее двух и не более пяти.
Председатель губернского земского собрания назначается высочайшею волею, из числа местных землевладельцев.
Губернская земская управа образуется из шести членов, избираемых губернским собранием из среды своей; в ней председательствует губернский предводитель дворянства.
Гласные и члены управ избираются на трехлетний срок, принятый вообще у нас для службы по выборам; гласные никаких особых служебных прав не имеют; члены управ пользуются общими правами государственной службы, и на сем основании допускаются к поступлению в должность с утверждения губернатора.
Назначение сумм на содержание земских учреждений предоставляется утверждению земских собраний.
Во внимание к тому, что значительная часть уездных земель, могущих подвергаться обложению земскою повинностию, принадлежат казне и уделу, предположено допустить к участию в земских собраниях членов от ведомств государственных имуществ и удельного.
Внешний порядок и формы действий земских собраний (созыв избирательных собраний, созыв и открытие собраний земских, сроки их заседаний, способы их делопроизводства) определяются немногими общими правилами.
Постановления, сметы и отчеты собраний печатаются в общее сведение.
Делопроизводство земских управ следует общим правилам коллегиального порядка; подробности его предоставляются усмотрению самих управ и собраний.
Для столичных уездов, где положение имуществ и населения представляет совершенно особые условия, казалось необходимым установить и некоторые особые правила образования земских учреждений. Условия участия в выборах для землевладельцев и сельских обществ оставлены те же, как и для прочих уездов; но, вместо установления особого ценза для городских избирателей, казалось удобнее признать избирателями всех выборных общего собрания сословий, установленного, по особому положению, в столицах. Затем принято в соображение, во-первых, что число избирателей в каждом из трех отделов населения в столичных уездах не составляет особенно резкого различия, во-вторых, что значительная, едва ли не большая часть городских избирателей в то же время пользуется этим правом и в уезде, и в-третьих, что весьма трудно было бы, при разнообразии и высокой ценности городских имуществ в столицах, правильно определить число гласных от столиц, отдельно от их уездов. Посему признано возможным допустить, чтобы в столичных уездах образовалось общее, для всего городского и уездного населения, избирательное собрание. Для удобства в самом производстве выборов, это собрание может быть разделяемо на избирательные отделения, между которыми избиратели распределяются по жребию или по взаимному соглашению. Общее избирательное собрание избирает все сложное число гласных, от уезда и города, определенное по той же норме, которая установлена и для прочих уездов. Наконец число губернских гласных, столичными уездами избираемых, определяется по расчету одного на десять уездов, без ограничения высшим пределом, для прочих уездов положенным”.
Вот в каком виде должно выразиться у нас, по проекту министерства внутренних дел, управление местными земскими делами. Мы с умыслом, в изложении формы и характера наших будущих земских хозяйственных учреждений, придерживались как можно более статей, напечатанных об этих учреждениях в “Северной почте”. По всему видно, что автор этих статей коротко знаком с предметом, о котором говорит; надобно даже предполагать, что он сам участвовал в составлении проекта земских учреждений, ибо трудно предположить, чтоб человек, чуждый самому делу, мог так сознательно и точно изложить его, и в немногих относительно словах составить такую полную его характеристику. Во всяком случае, это изложение предмета настолько знакомит с ним читателей, способных понимать подобное дело, что, конечно, каждый из них в состоянии представить себе, в большей или меньшей степени, как сущность и важность этого проекта, так и те во
