последних полных, без существенного перерыва, лет. (Каждая местность может устанавливать у себя и выше.) Для избираемых — не меньше пяти последних лет (или, допустим: три последних года непрерывно плюс пять лет в прежнее время).

В местное земство избирается какое-то число законодателей («гласных»). Они утверждают административных лиц, постоянно ответственных перед ними в своей деятельности. В волости, малом посёлке это может быть всего один человек. На уровне уезда это: уездная земская управа, которую выделяет из себя или набирает из специалистов уездное земское собрание.

Новоизбранные — перенимают власть от существующих местных и районных советов депутатов, а те упраздняются.

Выборы в местное земство — только прямые, выборы в уездное — зависят от размеров уезда и надёжной всеизвестности кандидатов. При значительной территории и густоте населения — надёжнее применить двухстепенные выборы: местные земства тотчас же заменяют собой местные советы, работают половину своего срока, а затем, сознакомясь в себе, выделяют из себя пропорциональную долю в уездное земское собрание до конца срока, до следующих выборов. (На эти полсрока продляется существование прежнего райсовета и райисполкома.)

На первый избирательный срок (2 года?) ничто выше уездного земства не избирается. При нашей политической неумелости — местное и уездное земство в ходе практического управления своею местностью станут и школой управления, и в них начнут проявляться и формироваться деятели, способные к более широкому охвату. Убеждает и пример недавних шахтёрских забастовочных комитетов и «союзов трудящихся», проявивших такое сознание и такую организованность.

Ступени передачи власти

При географической обширности и бытовых условиях нашей страны прямые всегосударственные выборы законодателей в центральный парламент не могут быть плодотворны. Только выборы трёх-четырёхстепенные могут провести кандидатов и уже оправдавших себя и укоренённых в своих местностях. Это будут выборы не отдалённых малознакомых людей, только и пофигурявших в избирательной кампании, но выборы по взаимному многолетнему узнаванию и доверию.

В конце первого (или даже второго) избирательного срока проводятся выборы третьей ступени: областного земского собрания. Их производят уездные земские собрания (и земское собрание областного города): из своей изученной среды выделяют отведенную им для области пропорциональную долю на весь следующий срок; сами же после этого подвергаются очередному переизбранию.

Составленное так областное земское собрание тут же заменяет собой облсовет, вместо облисполкома формирует для исполнительных действий областную земскую управу, само же, в долготу принятого избирательного срока, собирается только на очередные сессии, а в промежутках члены собрания живут в своих уездах. (После того как вся система станет работать устойчиво, сам избирательный срок может быть повсюду удлинён.)

Тут следовало бы не опустить совета нашего выдающегося земца Д.Н. Шилова: дабы исправить возможные упущения от выборных случайностей, каждое собрание имеет право не голосованием, а при полном согласии приобщать в свой состав, не более пятой части от своего объёма, всем известных полезных и необходимых местных деятелей. В предстоящих условиях это даст и путь некоторым успешным деятелям райсоветов, облсоветов, затем и Верховного Совета — быть плавно принятыми в состав новой власти.

Чем авторитетнее будет областное земство — тем, соответственно, сильней самостоятельность и самопопечение автономных национальных республик и областей.

Не берясь тут предугадывать роль и место нынешних Верховных Советов Российской Федерации, Украины и Белоруссии — естественно предложить, чтобы в конце следующего срока областные земские собрания выделили бы из себя делегатов в Палату Союза (заменяющую Совет Союза) Всеземского Собрания (заменяющего Верховный Совет депутатов), а сами были бы по тому же принципу переизбраны уездными собраниями.

Нынешняя система равномочных палат Совета Союза и Совета Национальностей совсем не плоха, если бы выполнялась без показности и без мошенничества. Палата Национальностей могла бы остаться во Всеземском Собрании вообще без изменений — только с тем простором для каждой нации, что отведенные ей места она сама решает, каким порядком замещать: общими выборами или полномочиями по достоинству, и на какие сроки.

Существующий сегодня Совет Союза составлен по смутному, смешанному принципу: частью территориальным голосованием, частью делегированием от КПСС и от организаций. Это — неприемлемо даже и на переходный (4-х? 6-летний?) период и должно быть как-то исправлено. Кроме того, он неуклюж и огружен ещё и Съездом депутатов, от чего законодательная работа только двоится и осложняется.

Успешное построение земской системы, увершаемой Всеземским Собранием, требует, чтобы поработали и набрались опыта уездные и областные собрания и областяне, хорошо узнав друг друга, могли бы выделять во Всеземское Собрание делегации (либо постоянные на долготу срока, либо посменные на часть его), в которых областной опыт сливался бы со всероссийским и всегда надёжно был бы представлен в нём. Парламент не может быть отвлечённо «центральным»: он должен состоять из реальных и авторитетных представителей областей, да ещё с непременным условием, чтобы они определённую заметную часть года жили в своей местности, не то теряют право представлять её. (Это — и в Соединённых Штатах так.)

Сочетанная система управления

Имеется в виду разумное сочетание деятельности централизованной бюрократии и общественных сил.

Такое сочетание бывало периодами и в Московской Руси: местное самоуправление вело не только местные дела, но и часть общегосударственных, однако под надзором центральной власти.

В 1899 СЮ. Витте ложно-доказательным рассуждением, что самодержавие якобы несовместимо с широким местным самоуправлением, удержал Николая Второго от расширения прав земств. (Вскоре вослед Л. Тихомиров, народоволец, ставший монархистом, опроверг это рассуждение, но не был услышан.)

Централизованная бюрократия инерционно старается ограничить области общественного самоуправления. Но это нужно лишь самой бюрократии, а никак не народу, да и не правительству. В здоровое время у местных сил — большая жажда деятельности, и ей должен быть открыт самый широкий простор. Как формулировал Тихомиров: во всём, где общественные силы и сами способны поддерживать общеобязательные нормы, действие правительственных учреждений излишне и даже вредно, так как без нужды расслабляет способность нации к самостоятельности. Повсюду, где допустимо прямое действие народных сил — в форме ли местного самоуправления или деятельности ещё каких-то отдельных общественных ассоциаций, союзов, — это прямое действие должно быть им открыто.

Кроме того, этот общественный подпор незаменим для контроля над государственно-бюрократической системой и заставляет любого там чиновника служить честно и поворотливо.

Такую сочетанную систему, деловое взаимодействие администрации правительственной и администрации местных самоуправлений, Д. Шипов называл государственно-земским строем.

Но особое соотношение сложится в нынешний переходный, и может быть не столь краткий, период. Пока общественные силы будут медленно нарастать снизу, набираться государственного опыта, растить свои кадры — существующая бюрократия, привыкшая к бесконтрольному всевластию, будет упираться и всячески не уступать своих прав. Однако неизбежно резкое сужение их от возникновения хозяйственной самостоятельности в стране. Кроме того, в нынешних свежеизбранных, переходных советах уже показывают себя конструктивные силы, которые помогут этому расширению общественной самостоятельности.

Предположения о центральных властях

Сегодня президентская власть — никак не лишняя при обширности нашей страны и обилии её проблем. Но и все права Главы Государства, и все возможные конфликтные ситуации должны быть строго предусмотрены законом, а тем более — порядок выбора президента. Подлинный авторитет он будет иметь только после всенародного избрания (на 5 лет? 7 лет?). Однако для этого избрания не следует растрачивать народные силы жгучей и пристрастной избирательной кампанией в несколько недель или даже месяцев, когда главная цель — опорочить конкурента. Достаточно, если Всеземское Собрание выдвигает и тщательно обсуждает несколько кандидатур из числа урождённых граждан государства и постоянно живших в нём последние 7-10 лет. В результате обсуждений Всеземское Собрание даёт по поводу всех кандидатов единожды и в равных объёмах публичное обоснование и сводку выдвинутых возражений. Затем всенародное голосование (в один-два тура, по способу абсолютного большинства) могло бы производиться без напряжённой изнурительной избирательной кампании. (Очевидно разумно, по американскому образцу, предусмотреть и должность вице-президента: его кандидатуру называет для себя кандидат в президенты, и они выбираются вместе.)

Если в течение срока избрания Всеземское Собрание тремя четвертями в каждой палате признает, что президент исполняет свои обязанности неудовлетворительно, оно должно опубликовать доказательные соображения о том — и они выносятся на народное голосование, как и возможные новые кандидаты. Напротив, если по истечении срока президентства Всеземское Собрание двутретным большинством в каждой палате продолжает поддерживать этого президента — нет видимых причин не оставить его на следующий срок без нового народного голосования. Если президент умрёт во второй половине своего срока — вице-президент заступает его пост до конца срока; если в первой половине — всенародные выборы проводятся заново.

Президент назначает совет министров по своему усмотрению, предпочтительней — из специалистов, принятых на основании конкурса и в качестве государственных служащих; не желательно — из членов законодательных палат. Министры отчитываются как перед президентом, так и перед обеими палатами, но ими не могут быть сменены. (Можно не упустить из предсмертной программы П.А. Столыпина: двух-трёхлетняя Академия для занятия высших государственных должностей из наиболее способных, отлично окончивших институты, с открытыми мотивированными общественными или персональными рекомендациями; в Академии — факультеты по профилю министерств. Среди министерств Столыпин выделял министерство местных самоуправлений — в помощь им.)

По определению нашего правоведа В.В. Леонтовича: правительство отличается от администрации (бюрократии) тем, что решает новые задачи, а администрация — старые, установившиеся. Соответственно — и требуемый высокий ранг квалификации министров; если же правительство само отдастся бюрократизации, то оно потеряет способность вести страну.

Но и вся работа в административной системе должна никак не быть ни наградой, ни привилегией, не приносить никаких личных преимуществ. «Плодотворно только то правительство, которое видит в себе не что иное, как обязанность», — писал М.Н. Катков. А после всего, пережитого нами, всякая власть как понятие — уже в неизбывном долгу перед народом. Чтобы теперь исправлять и нагонять всё разваленное — правительственные учреждения должны отдавать все силы, возможно иметь удлинённый рабочий день.

Мы — почти ни в чём не можем копировать Швейцарию: и по размеру её, и оттого что она создалась как союз независимых кантонов. Но несомненно можем перенять у неё: при определённом числе тысяч подписей — вносится законопроект, который палаты обязаны рассмотреть; при другом, большем числе (у нас — миллионов) — становится обязательным плебисцит по выдвигаемому вопросу. Эта законодательная инициатива масс добавляет гибкости в государственную жизнь.

Кроме таких плебисцитов и редких выборов президента — никакие более всенародные голосования не стали бы нужными.

Совещательная структура

Добавляю эту главу никак не к сегодняшнему моменту, — но, мне кажется, весьма важную для нашего отдалённого государственного будущего.

Вспоминая свой богатый думский опыт, В. Маклаков выделял: самые прочные успехи демократии достигаются не перевесом большинства над меньшинством, а — соглашением между ними. Для страны с политической неопытностью он даже предлагал создавать третью палату парламента «из опытного и культурного меньшинства»: создание такой преграды будет мешать свободному разливу демократии, но для неё самой менее опасно,